В России на протяжении нескольких лет реализуется реформа местного самоуправления (МСУ). По мнению экспертов, в непростые для страны времена именно муниципалитеты, в первую очередь крупные города, могли бы стать центрами экономического возрождения страны. Однако вряд ли станут, считает руководитель Центра экономических и политических реформ, эксперт в области МСУ Николай МИРОНОВ
— В 2014 году были приняты поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Право выбора порядка формирования органов местного самоуправления было делегировано субъектам. Им уже воспользовались многие регионы, в том числе Тверская область. Николай Михайлович, как вы оцениваете реформу МСУ? Ведь можно сказать, что вы стояли у истоков изменений. Именно на площадке Центра экономических и политических реформ обсуждались нововведения, которые впоследствии были внесены в закон. Достигнуты ли те цели, которые были поставлены перед ее началом?
— В 2014 году, когда все только начиналось, обсуждался большой комплекс мер. Но реформа, по сути, свелась к отмене прямых выборов глав муниципальных образований и массовым применением института сити-менеджеров.
Мы же надеялись, что более широкие слои общественности смогут попасть в представительные органы муниципалитетов и влиять на их политику. Рассматривалось много вариантов, в том числе возможность возвращения в крупные города районных дум, которые посылали бы своих делегатов в представительный орган муниципалитета. Но, увы, массовых подвижек в этом вопросе не произошло. По этому пути пошли только Челябинск и Самара, да и то реформа там реализовывалась с целью изменить расклад сил в пользу региональной власти, то есть перераспределить влияние внутри элиты, а не для того, чтобы дать больше свободы местным сообществам. В целом по России местные политические элиты стали еще сильнее влиять на муниципалитеты.
В свою очередь, за счет реформы усилились и позиции губернаторов. В то же время произошло перераспределение полномочий между муниципальными образованиями разных уровней и между муниципалитетами и регионом. Теперь субъекты РФ могут гибко регулировать объем полномочий — отдавать их на муниципальный уровень или забирать оттуда. В 2014-м это объяснялось тем, что у муниципалитетов пока не хватает денег на исполнение своих полномочий, поэтому их сокращение — это благо.
Предполагалось, что вслед за административной начнется финансовая часть реформы, в результате чего муниципалитеты получат большую экономическую независимость и смогут развиваться. Фактически этого не произошло. Регионы воспользовались реформой для того, чтобы решить свои задачи. Например, многие субъекты взяли на себя решение градостроительных вопросов на территории муниципалитетов, ведь это приносит хороший доход в казну области.
У муниципалитетов забрали как полномочия, так и все средства, связанные с ними. На мой взгляд, это отрицательно сказалось на экономическом и финансовом положении муниципалитетов. Тут еще добавился кризис, вследствие чего сократилась налоговая база. Растет кредитная задолженность регионов и муниципалитетов. Если долг субъектов РФ на конец 2015 года составил 2,3 трлн рублей, то муниципалитеты должны порядка 500 млрд рублей.
В итоге муниципалитеты стали значительно беднее, чем до начала реформы. Хотя ее главной целью было, напротив, повышение их самостоятельности и экономической самодостаточности.
Мне кажется, что за счет этой реформы была усилена вертикаль власти, повышена управляемость муниципалитетов. Задачи, которые ставились экспертным сообществом, решены не были и вряд ли будут. В кризис государство точно не станет заниматься перераспределением денег и полномочий сверху вниз.
— Усилиями центра в 2014 году реализован пилотный проект в Волго-граде, который был нацелен на разработку предложений по усовершенствованию системы местного самоуправления и создание системы полноценного общественного контроля. Какие плоды он принес?
— Увы, дальше пилотного проекта дело не продвинулось. Никаких реальных выборов по предложенной нами схеме не произошло. Когда реформа МСУ только обсуждалась, я сразу поставил вопрос о ее экономически-финансовых основах, перераспределении налогов и полномочий в пользу муниципалитетов, чтобы они могли развиваться. Наш институт подготовил доклад, который вышел в свет в апреле 2014 года. Мы предложили в нем пути повышения самодостаточности муниципальных образований страны. Увы, все это не было услышано. Из всего комплекса мер, которые мы предлагали, были взяты только узкие направления, за счет которых субъекты повысили управляемость своих муниципалитетов. То, что произошло, нельзя назвать реформой. Фактически был урезан институт главы муниципального образования.
Меня сейчас критикуют за то, что я участвовал в качестве эксперта в этой реформе. Я надеялся на перемены, но они не произошли. Начиная с 2003 года, страна последовательно идет по пути ограничения местного самоуправления. Все попытки законодательно усилить реальное местное самоуправление наталкиваются на сопротивление политической элиты страны. После очередной реформы МСУ ограничений еще больше. Местные жители, по сути, могут влиять на принятие решений всего один раз — во время выборов в представительные органы. Все остальные политические и экономические процессы происходят уже без их участия. Это очень печально.
— В Твери с 2017 года будет отменена двуглавая система управления городом, действовавшая с 2009-го, когда «хозяйственником» был глава администрации, а представительские функции выполнял глава города. Теперь, по новой системе, мэр снова будет возглавлять администрацию Твери. Руководить деятельностью Тверской городской Думы станет председатель, избираемый из числа депутатов. Главу города будет избирать специальная комиссия, которая на 50% формируется из состава депутатского корпуса и на 50% делегируется региональной властью. При этом никакого общественного обсуждения кандидатур на пост главы Твери не предполагается. Как вы оцениваете такую конфигурацию?
— Говорят, что это возвращение к советской системе управления, но это не так. Во времена СССР территорией управлял руководитель партийной организации, райкома или горкома, а исполком выполнял хозяйственные, распределительные функции. Если должность мэра в Твери отменяется, то в скором времени город может получить проблемы в политической плоскости. Нужна единая политическая фигура, которая со всеми договаривается и сводит риск политических конфликтов к минимуму. В свою очередь, глава администрации должен заниматься хозяйством, а не решать политические вопросы. Может ли на эти процессы влиять председатель Думы? Сомневаюсь. У него просто нет таких полномочий и такого влияния на процесс.
— Многие эксперты критикуют институт сити-менеджеров и даже выступают за его ликвидацию. Вы с этим согласны?
— Нет, я считаю, что разделение полномочий целесообразно. Если мэр чистый политик, то у него плохо получается управлять хозяйством. Он решает свои политические вопросы в ущерб городу. А если мэр чистый хозяйственник, то он не сможет качественно решить политические задачи, которые тоже важны для нормальной деятельности муниципалитета. Я считаю, что нужен и сити-менеджер, который будет решать чисто хозяйственные вопросы, и глава города, который будет контролировать работу администрации города и создавать систему сдержек и противовесов между местными политическими элитами. Простому обывателю эта система не очень понятна, но она необходима, по крайней мере, для крупных городов. Скорее всего, эта функция отойдет вице-губернаторам по региональной политике. Это еще один результат так называемой муниципальной реформы.
— В Тверской области сложилась парадоксальная ситуация. Бюджет региона практически не выделяет средств на участие в федеральной программе по газификации, хотя условия очень хорошие — необходимо выделить всего 5% от общей суммы. При этом Каблуковское сельское поселение Калининского района готово само найти необходимую сумму для участия в программе, но Федерация не работает напрямую с муниципалитетами. Можно провести деньги через областной бюджет, но нет гарантии, что именно Каблуковское сельское поселение получит заветный газ. Как вы прокомментируете эту ситуацию?
— Да, современная российская бюджетная система позволяет проводить федеральные средства только через субъекты РФ. Они, в свою очередь, могут направить их муниципалитетам. Система глубоко централизована и зарегулирована. Ни один простой вопрос нельзя решить без участия области. Приведу еще один интересный пример. В Аргентине, казалось бы, стране третьего мира, где все «хуже», чем у нас, сразу несколько муниципалитетов вправе, например, нанять одного бухгалтера или юриста для ведения своих финансовых вопросов. Бюджеты однотипны, поэтому профессионалу вести их легко. В свою очередь, муниципалитетам не нужно держать в своем штате отдельного бухгалтера. В России это запрещено. Один человек не может работать сразу в нескольких муниципалитетах — это жесткое требование бюджетного законодательства, которое создает лишь сложности. То же касается и оплаты социально значимых проектов. Аргентинские, да и бразильские муниципалитеты и представители МСУ во многих других странах могут сформировать фонд, профинансировать расходы, а уже потом ждать манны небесной от региона или Федерации. У нас это запрещено, и мы получаем такую совершенно нелепую ситуацию, как в Калининском районе Тверской области. Хотя на самом деле она типична для России.
— Центр информационных коммуникаций «Рейтинг» при поддержке федеральной экспертной сети «Клуб регионов» подготовил итоговое за 2015 год исследование, посвященное оценке деятельности мэров столиц регионов и крупных финансово-промышленных центров Российской Федерации. Тверь традиционно болтается в хвосте, как, впрочем, и Тверская область, но уже в других рейтингах. Насколько, по-вашему, достоверны рейтинги, которых сегодня великое множество?
— Я никогда не был сторонником рейтингования даже регионов, не говоря уже о муниципалитетах. Когда мы оцениваем субъекты РФ, то почему-то сравниваем дотационные субъекты с субъектами-донорами. Разумеется, те регионы, у которых больше денег, занимают первые места, а их губернаторов называют самыми эффективными. Но, может быть, они, работая в депрессивных регионах, показали бы совсем другие результаты!
Города и муниципалитеты объективно сравнить друг с другом, на мой взгляд, невозможно. У них разный объем возможностей. Нельзя сравнить Тверь и Волгоград, Кострому и Новосибирск и т.д. Чтобы оценить муниципалитеты, нужно проводить сложный анализ, разбивать их на категории с учетом географического расположения, структуры населения, финансовых возможностей и многих других факторов.
— А как вы относитесь к возрождению института старост? Наиболее эффективно это звено между властью и гражданами сегодня возрождают в Ленинградской области, где старосту избирают сроком на пять лет. Есть идея распространить эту практику на всю страну.
— В условиях, когда власть далека от людей, появление фигуры, которая приближена к населению, которая способна решить часть важных вопросов жизнедеятельности и донести их до власти, — хорошая новость. Важно понять, какие полномочия и финансирование получат эти старосты. В целом я думаю, что внедрение этого института принесет пользу многим регионам, хотя кардинальным образом, конечно, страну не изменит. Для этого нужны более серьезные реформы.
— Известный российский географический экономист Наталья Зубаревич считает, что нынешний кризис больше всего ударит по крупным городам. Вы согласны с этим?
— С одной стороны, крупные города более устойчивы к кризису, но с другой — их жители привыкли к комфорту. За последние годы был достигнут достаточно высокий уровень потребления в городах. Людям, которые привыкли к социальным благам, будет трудно отказываться от них. В городах также выше уровень свободы и солидарности общества, поэтому именно в городах требования к власти и уровень протеста населения будут более высокими, чем в целом по стране. Но то, что кризис в России становится все более всеохватывающим, это несомненный факт. Просто разные группы населения будут по-разному на него реагировать. Увы, пока никаких структурных реформ на 2016 год не запланировано, по крайней мере, они не прописаны в федеральном и региональных бюджетах.
— Как может сложиться 2016 год для муниципалитетов?
— Им трудно справляться с кризисом, потому что у них практически нет рычагов для изменения своего экономического положения. Как я уже говорил, продолжения муниципальной реформы я не жду. Если и произойдут какие-то перемены, то они снова усилят вертикаль власти. Эта тенденция последних десятилетий вряд ли будет ослаблена в кризис. Хотя я считаю, что с определенными полномочиями муниципалитеты справятся лучше, чем регионы.
Василий СТЕКЛОВ
