 |
- Елена Александровна, данную работу вы проделали совместно с доктором экономических наук, известным в стране исследователем географии и экономики России Натальей Зубаревич. Каковы, на ваш взгляд, причины сложившейся ситуации? Какие регионы и по каким причинам находятся на грани дефолта?
- Изучая государственные социальные расходы в России, мы, в том числе, исследовали современное состояние консолидированных бюджетов регионов и те риски для социальной политики, которые за этим кроются. В подавляющем большинстве регионов бюджеты сейчас сильно разбалансированы, накоплены большие долги, но у 20 из них характеристики самые неблагоприятные. При пониженном уровне доходов их бюджеты имеют в основном большой дефицит и очень высокую долговую нагрузку (соотношение долга и собственных доходов бюджета без учета безвозмездных перечислений – от 68% до 125%). Правда, «качество» долга разное: проще тем, у кого больше бюджетных кредитов на льготных условиях (Чукотский автономный округ, Республика Мордовия), сложнее регионам с очень высокой долей коммерческих кредитов, таким как Астраханская область. Различается и зависимость от федеральных трансфертов (их доля в бюджетах этих 20 регионов варьируется от 14-18 до 50%), и по экономической ситуации регионы этой группы также разные.
Общие причины дисбаланса – опережающий рост социальных расходов в предыдущие несколько лет, в том числе в связи с инициативами федерального центра, не подкрепленный в большинстве регионов адекватным ростом доходов. Высокая закредитованность – следствие политики региональных властей: иногда проще влезть в большие долги, надеясь на помощь федерального центра в случае обострения долговых проблем, чем жестко экономить на социальных расходах. Есть и такие регионы, как Белгородская, Калужская области, которые брали кредиты, чтобы вкладывать в свою инфраструктуру, привлекать инвесторов, но в условиях нынешнего кризиса инвестиции удержать все сложнее. В целом проблемное состояние бюджетов может вылиться в ускоренное сокращение расходов, и социальных тоже, и в ряде регионов это уже прослеживается в начале 2015 года.
- Как ситуация складывается в других регионах России? Есть ли в нашей стране субъекты, у которых бюджет сбалансирован и нет проблемных долгов?
- Меньше всего бюджетных проблем – сбалансированные доходы и расходы, минимальный долг – у агломераций двух столиц и ведущих регионов нефтегазодобычи, всего их девять. Пока у них есть столичная и сырьевая рента, такое положение будет сохраняться.
Есть регионы (их тоже немногим более десятка), бюджетную политику которых можно назвать более ответственной. В основном это относительно развитые в экономическом плане регионы. Их бюджет дефицитен, но незначительно, и они не набирали больших кредитов, прибегая к серьезной экономии расходов.
Есть группа экономически слаборазвитых и высокодотационных республик, в которых развитие ситуации целиком зависит от динамики трансфертов из федерального бюджета. Будет их меньше – будут срезаться региональные расходы, в том числе на социальные цели, потому что собственных доходов мало.
Самые многочисленные – среднеразвитые регионы, у которых нет особых преимуществ. Там все зависит от того, какую бюджетную и экономическую политику они проводят, создают ли новые источники налоговых поступлений в свои бюджеты. Лидерами промышленного роста за счет обрабатывающих, а не добывающих отраслей были в последние годы регионы «новой индустриализации»: Белгородская, Калужская, Калининградская области. Их формула развития – использование имеющегося потенциала с помощью выстраивания хорошей институциональной среды, привлекающей инвесторов. В 2014 году, когда по стране уже пошел инвестиционный спад, они еще наращивали расходы на экономику, чтобы удержать инвесторов, сохранить инвестиционную активность. Но оборотной стороной стал высокий уровень долга.
- Какая ситуация сложилась в Тверской области? Как вы оцениваете успехи бюджетной и инвестиционной политики нашего региона?
- Тверская область в этой типологии оказалась в самой массовой – срединной – группе регионов. Состояние ее бюджета по итогам 2014 года характеризуют пониженный уровень доходов при небольшом дефиците, однако объем долга достаточно высок – около 60% к собственным доходам. В первом квартале 2015 года доходы областного бюджета выросли незначительно, но расходы область еще наращивает, в том числе на здравоохранение, социальную защиту, в меньшей степени – на образование. Определенную роль в этом сыграло увеличение федеральных трансфертов в 2015 году.
К сожалению, в наступившем экономическом кризисе Тверская область находится под ударом: как и большое число других регионов, экономика которых опирается на отрасли внутреннего спроса, в первую очередь машиностроение, она вошла в полосу инвестиционного спада. Он продолжается третий год подряд – инвестиции в области сокращаются на 6-10% ежегодно. Это создает риски для реального сектора. Страдают прежде всего обрабатывающие отрасли: в них за четыре месяца этого года производство сократилось на 15% по сравнению с аналогичным периодом прошлого. Говорить об успехах на фоне таких статистических данных пока сложно.
- Эксперты отмечают положительную роль замены коммерческих кредитов на государственные, но считают, что этого явно недостаточно. Звучат самые разные предложения, в том числе вернуть регионам все средства, которые они затратили на выполнение майских указов президента. Как вы считаете, могут ли регионы самостоятельно выйти из кризисной ситуации или все-таки без федеральной помощи не обойтись?
- Пока меры поддержки в виде замены кредитов коммерческих банков более дешевыми бюджетными кредитами работают слабо. За первый квартал 2015 года почти не изменились уровень и структура суммарной долговой нагрузки регионов и муниципалитетов, в ней по-прежнему преобладают коммерческие кредиты (42%). Кстати, было еще предложение «простить» регионам бюджетные кредиты. В этом случае в выигрыше были бы те регионы, которые и так получили бюджетные кредиты по льготной ставке и с возможностью пролонгации.
Сейчас поддержка регионов со стороны федерального центра принципиально отличается от той, что проводилась в прошлый кризис 2009 года. Тогда он «заливался» возросшими на треть объемами федеральной помощи. Сейчас средств в федеральном бюджете стало меньше, объемы федеральной помощи и ее доля в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ сокращаются в течение трех лет. На 2015 год было запланировано 15%-ное снижение безвозмездных перечислений бюджетам субъектов. Думаю, что регионам в основном придется адаптироваться к этим изменениям, сокращая расходы бюджета, в том числе социальные, и занятость в бюджетном секторе. В самых проблемных ситуациях можно ожидать, что федеральный центр будет помогать регионам в индивидуальном порядке. Те же коммерческие кредиты предоставлены банками с государственным участием (ВТБ и Сбербанк), и их руководство вполне договороспособно.
Что касается возврата средств, предложение действительно радикальное и вряд ли найдет поддержку в Министерстве финансов РФ.
- Минфин РФ не раз угрожал регионам введением внешнего финансового управления. Пойдет ли ведомство на этот шаг в связи с тем, что ситуация с региональными долгами продолжает ухудшаться?
- Да, закон позволяет вводить внешний контроль доходов и расходов регионального бюджета. Но оснований к нему прибегать нет: просроченных задолженностей по выплате кредитов или невыполнения бюджетных обязательств мы не наблюдаем. То, что произошло в Новгородской области в феврале-марте, скорее всего, сбой в финансовом менеджменте, а не критический недостаток средств, хотя этот регион как раз в той самой «группе риска».
- В своем исследовании вы отмечаете, что доля финансирования социальных статей в бюджетах регионов России за 2009-2014 годы выросла с 49 до 62%. Но, с другой стороны, в большинстве регионов страны сейчас идет оптимизация систем образования, здравоохранения и социальной помощи. Как вы оцениваете качество этих процессов? Пойдут ли регионы на еще большую оптимизацию в связи со сложной экономической ситуацией?
- Финансирование социальных отраслей в целом по регионам росло опережающими темпами, особенно с 2012 года, когда стали повышать оплату труда в соответствии с указами президента. Чтобы обеспечить социальные расходы, справиться с дефицитом и долгами, многие регионы стали экономить на ЖКХ, инвестиционных расходах.
Оптимизация социальной сферы, как правило, выражается в реструктуризации и сокращении сети учреждений и, соответственно, численности занятых. Без этого расходы многих регионов выросли бы еще больше. Но возможности по оптимизации сети во многом диктуются географией – природными условиями и системой расселения. Если до районного центра несколько сотен километров по горной местности, то одной районной больницей не обойтись. С другой стороны, значительная часть и относительно развитых, и менее развитых регионов наращивала социальные расходы без заметной оптимизации. В бюджетах Свердловской, Саратовской, Челябинской, Оренбургской областей они превышают 70% общего объема расходов.
Дестабилизация бюджетов и рост долговой нагрузки в течение двух предшествующих лет заставляет регионы менять расходную политику. В большинстве регионов расходы в первом квартале 2015 года росли медленнее доходов, началось сокращение социальных расходов. Главной «жертвой» стало образование: расходы на него сократили 26 регионов, на здравоохранение – 21 регион, на социальную защиту – 16. «Резать» социальные расходы первыми начинают не только те, у кого большие и растущие долги, это делают и инвестиционно активные регионы, не желающие сокращать расходы на поддержку экономики, и относительно неразвитые регионы на фоне замедления роста федеральных трансфертов. Дефицит финансирования и сжатие сети учреждений приводит к ухудшению доступности и качества социальных услуг. Все это уже почувствовало на себе население многих регионов.
- Предложения реформировать существующую модель налоговой и бюджетной политики, дав регионам и муниципалитетам больше самостоятельности, появляются ежегодно. Так, недавно депутат Государственной Думы от ЛДПР Иван Абрамов предложил проект закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ». Депутат предлагает иначе перераспределить налог на прибыль, налог на добавленную стоимость (НДС), налог на доходы физических лиц (НДФЛ), налог на имущество организаций, транспортный налог, штрафы за нарушение ПДД и ряд других налогов между Федерацией, субъектами и муниципалитетами. Как вы относитесь к подобным предложениям? Могут ли они в нынешних экономических условиях дать результат или для серьезных реформ время еще не наступило?
- На эту тему активно выступает моя уважаемая коллега и соавтор Наталья Зубаревич. Дело в том, что ресурс налоговой децентрализации в стране не такой уж большой. В существующей модели налогового распределения у большинства регионов остается более 70% собранных налогов (исключение – нефтегазодобывающие регионы, у которых в федеральный бюджет изымается налог на добычу полезных ископаемых). Базовый налог для региональных бюджетов – на доходы физических лиц – остается в регионах. Децентрализация же почти никак не скажется на половине регионов Дальнего Востока и слаборазвитых республиках, для них гораздо важнее объемы федеральных трансфертов. Заметно может улучшиться бюджетная обеспеченность относительно развитых и особенно – богатых регионов. Последние обеспечивают в федеральный бюджет 60% налоговых поступлений за счет налогов на добычу полезных ископаемых и на добавленную стоимость. Они-то и получат все преимущества. А все потому, что в стране очень высокое неравенство налоговой базы. Что сейчас действительно реально перераспределить в пользу регионов, так это налог на прибыль, два процентных пункта его идет в федеральный бюджет.
В целом децентрализация нужна во всей вертикали власти – управляемая децентрализация, а не через ослабление центра. Но какого-то однозначного и легкого ее рецепта нет. И вряд ли эти изменения стартуют в кризис.
Андрей САБЫНИН
