Совсем скоро наступит май, а значит, правительству РФ и субъектам страны предстоит отчитаться о том, как они выполняют указы президента Владимира Путина, которые он поручил к исполнению два года назад. Но некоторые эксперты, а также федеральные и региональные чиновники открыто заявляют о том, что реализация майских указов приведет Россию к экономической катастрофе. Но все ли так страшно на самом деле? Чтобы получить ответ на этот вопрос, сотрудники Центра политической информации проанализировали бюджетный дефицит регионов. О том, к каким результатам они пришли, мы побеседовали с заместителем генерального директора центра Алексеем Паниным
— Центр политической информации подготовил уникальный доклад «Динамика бюджетного дефицита субъектов РФ в 2014–2016 годах в контексте майских указов президента», который вызвал серьезный общественный резонанс. Алексей Олегович, расскажите, пожалуйста, почему центр решил проделать такую большую работу?
— Майские указы президента страны Владимира Путина к началу 2014 года окончательно укрепились в статусе основной парадигмы государственной политики.
В результате бюджетный процесс в стране, в том числе процессы принятия федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, сейчас рассматриваются едва ли не исключительно через призму майских указов.
Накал экспертной и политической дискуссии вокруг поручений президента, их обоснованности и выполнимости очень высок. Жесткая полемика началась еще весной 2013 года, когда Владимир Путин раскритиковал действия правительства РФ за то, что оно выполнило указы в срок только на 73%. В последствии многие чиновники федерального и регионального уровня начали ставить под сомнение факт реализуемости указов президента без катастрофических последствий для национальной экономики. Так, в конце 2013 года министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев заявил, что майские указы выполнимы только при ежегодном росте ВВП России минимум на 5,3%. Через несколько дней Владимир Путин отметил, что недостаточные темпы экономического роста не являются оправданием для неисполнения указов.
На роль субъектов РФ в исполнении майских указов обратили внимание относительно недавно. В конце января Счетная палата РФ, проведя анализ информации, полученной от Минфина РФ и субъектов страны, пришла к двум интересным выводам. С одной стороны, регионам может не хватить собственных денег на выполнение майских указов, но с другой — до сих пор нет точных расчетов, сколько, собственно, нужно средств на выполнение всех поручений главы государства. Сам Владимир Путин 23 декабря 2013 года на заседании Госсовета отметил, что «не все регионы активно включились в работу над выполнением указов 2012 года: где-то виной тому объективные причины, а где-то налицо явные упущения и промахи».
При этом в последние годы резко выросла консолидированная задолженность регионов. По данным правительства РФ на 1 января 2014 года, она составила 1,7 трлн рублей, а 77 регионов страны приняли свои бюджеты с дефицитом. Долги и возрастающий дефицит субъектов многие эксперты и чиновники стали объяснять необходимостью выполнять повышенные социальные обязательства, заложенные в майских указах президента.
Мы решили разобраться, насколько справедливы подобные заявления, а также попробовали предсказать дальнейшее развитие событий. Мы рассмотрели эффективность региональных бюджетов, используя систему мониторинга ключевых показателей эффективности, в том числе исполнение доходной и расходной части, межбюджетное регулирование, источники финансирования дефицита и многие другие. Отмечу, что мы не анализировали качество выполнения самих майских указов. Для этого необходимо проводить отдельное исследование.
— К каким выводам вы пришли в ходе вашего исследования?
— Качество долгов регионов страны крайне неоднородно, как и их «вклады» в общий объем сложившегося в 2013 году бюджетного дефицита. По нашим данным, консолидированный дефицит региональных бюджетов в 2014 году (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) составил 489 млрд рублей, а за 2014-2016 годы превысит 1,3 трлн рублей. Более 57% дефицита приходится на 20 субъектов. В лидерах Свердловская область, Краснодарский край и Ханты-Мансийский автономный округ. Замыкают двадцатку Республика Коми, Ленинградская и Сахалинская области. То есть дефицит бюджета больше всего вырос в регионах, в которых есть крупные промышленные города и города-миллионники. Рост их расходов и, как следствие, бюджетного дефицита можно было бы объяснить необходимостью выполнять майские указы, но в реальности это не так.
Мы выяснили, что рост расходов почти никак не связан с численностью населения. Показательно, что самый большой бюджетный дефицит имеют малонаселенные северные субъекты РФ с большим промышленным потенциалом. Так, Ханты-Мансийский автономный округ еще в 2011 году был бездефицитным регионом, но всего за два года ушел в минус на 36 млрд рублей, войдя в число лидеров как по абсолютному дефициту бюджета, так и по дефициту на душу населения. Дефицит региона в 2013 году по сравнению с 2012-м вырос в три раза.
Мы пришли к выводу, что в каждом регионе сложилась своя уникальная ситуация, то есть единой причины роста бюджетного дефицита нет, поэтому свалить все на майские указы не получится. На наш взгляд, большинству регионов страны, в том числе Тверской области, для того чтобы найти средства на выполнение майских указов, просто необходимо повысить свою финансовую дисциплину. Показательно, что сейчас у них нет понятной стратегии борьбы с «избыточными» издержками.
— Министерство финансов РФ уже давно пытается повысить финансовую дисциплину субъектов. Например, в прошлом году ведомство предложило принять законопроект, который поставил бы регионы перед выбором — или коммерческие кредиты, или получение дотаций из федерального бюджета. А уже в этом году Минфин РФ предложил принять документ, который позволил бы снимать губернаторов за просроченную задолженность. Как вы оцениваете эти инициативы?
— Регионам от федеральной власти в первую очередь необходима системность и последовательность заявлений и действий. На мой взгляд, инициативы Минфина РФ не очень правильны по одной простой причине — все прекрасно понимают, что денег из федерального бюджета на все регионы не хватит, поэтому им придется и дальше брать в долг. К сожалению, эта ситуация сохранится в ближайшие два-три года. Но с другой стороны, субъектам необходимо проявлять сдержанность в увеличении своей долговой нагрузки. У большинства из них есть возможность оптимизировать свои расходы, в том числе на управленческий аппарат, автотранспорт и т.д. При этом необходимо избегать негативной оптимизации, в том числе закрытия школ, больниц и других объектов социальной инфраструктуры. Как правило, на дефицит бюджета такое сокращение расходов никак не влияет, но зато очень сильно повышает социальную напряженность.
Я уверен, что если выяснится, что тот или иной губернатор имел очевидные возможности для сокращения расходной базы своего региона, но при этом не предпринял конкретных шагов, то, скорее всего, он будет уволен. В корпоративном японском менеджменте есть такое понятие — «выжимать воду из сухого полотенца». Из многих выступлений Владимира Путина следует, что он в ближайшее время намерен выжать максимум из своих губернаторов. Регионам придется быть очень дисциплинированными в вопросах бюджетных расходов и повышении эффективности своей работы. С другой стороны, президент отмечает, что ситуация в каждом регионе будет рассматриваться отдельно.
Я думаю, что большинство губернаторов больше не будут оправдывать плачевную ситуацию в своих субъектах необходимостью выполнять майские указы, потому что это невыгодно с точки зрения их политической выживаемости.
— Тем не менее многие регионы находятся на грани банкротства. Как, на ваш взгляд, федеральный центр будет решать проблемы этих субъектов?
— Процедура банкротства регионов в законодательстве страны никак не прописана.
В законе сказано, что если сумма долга того или иного субъекта достигнет уровня в 100% от его собственных доходов, в нем может быть введено внешнее финансовое управление. Например, по данным на 1 февраля 2014 года, госдолг Тверской области составлял 23,5 млрд рублей. В этом году правительство региона, согласно изменениям, внесенным в бюджет региона 27 февраля, планирует погасить 25,3 млрд рублей долга, а привлечь 27,5 млрд рублей. Получается, что общий объем долга незначительно увеличится, приблизившись к 100% от собственных доходов. Подобная ситуация может сложиться во многих других субъектах РФ. Каждый случай, безусловно, станет объектом пристального внимания со стороны администрации президента РФ. Возможно, губернаторам удастся аргументировать политику наращивания долга, в противном случае последуют серьезные кадровые решения. Но время исправить ситуацию еще есть. В первую очередь, как я уже говорил, регионам необходимо серьезно повысить свою финансовую дисциплину.
— Правительство РФ призывает субъекты привлекать инвесторов. Но смогут ли они выполнить эту задачу в условиях бюджетного дефицита и непростой экономической ситуации в стране и мире?
— Задачу нормализации инвестиционного климата с регионов действительно пока никто не снимал. На мой взгляд, инструментов для ее выполнения у них более чем предостаточно. Это показывает опыт Калужской области — лидера по привлечению инвестиций в стране. Хотя эксперты оценивают его по-разному: кто-то говорит, что в этом субъекте РФ резко увеличилось число высококвалифицированных рабочих мест, другие в ответ парируют, что регион слишком сильно нарастил свою долговую нагрузку. Но, на мой взгляд, долги бывают как плохими, так и хорошими. Так вот, Калужская область имеет хорошие долги. Со временем она сможет с ними расплатиться именно благодаря тому, что в свое время привлекла на свою территорию инвесторов. Я также считаю, что не стоит переоценивать роль денег в привлечении инвестиций. Крупному бизнесу нужны в первую очередь доступные площадки, отсутствие административных барьеров и понятные правила игры. Эти вопросы можно решить с помощью грамотного управления, а не за счет финансирования. Многие инвесторы даже сами готовы построить необходимую инфраструктуру в том случае, если потом получат соответствующий налоговый вычет. В общем, все проблемы решаемы.
— Давайте вернемся к майским указам. Вы отмечали в своем докладе, что, по данным Счетной палаты РФ, до сих пор непонятно, сколько нужно средств на их выполнение. Может быть, поэтому вокруг них возникает столько споров?
— Я считаю, что данная ситуация — это вызов как для федеральной, так и региональных властей. Необходимо повысить стандарты планирования и эффективность работы. Кстати, Счетная палата РФ еще в феврале этого года заявила о том, что проверит, как исполняются майские указы, касающиеся образования, науки и демографии. Будет проведен мониторинг работы как федеральных, так и региональных ведомств с выездом на места. Это значит, что выполнению поручений с каждым годом будут уделять более пристальное внимание.
— Возможно, в наведении порядка поможет и Общероссийский народный фронт, который недавно заявил, что возьмет выполнение указов на свой контроль.
— «Фронтовики» действительно серьезно включились в этот процесс. Показательна судьба теперь уже бывшего губернатора Челябинской области Михаила Юревича. Сначала в обществе возникла определенная дискуссия об обоснованности тех или иных расходов бюджета региона. Потом народный фронт официально заявил, что, по его мнению, некоторые статьи расходов не обоснованы, поэтому их необходимо сократить. Михаил Юревич не прислушался к критике и в скором времени был отправлен в отставку. В конце марта по похожей схеме с формулировкой «за утрату доверия» был уволен губернатор Новосибирской области Василий Юрченко. Сейчас Общероссийский народный фронт набирает силу во многих регионах страны и еще не раз скажет свое веское слово. «Фронтовики» очень тесно сотрудничают с администрацией президента, поэтому региональным лидерам необходимо воспринимать критику с их стороны как последнее предупреждение.
— Требования к губернаторам со стороны президента и федерального правительства постоянно растут. Ожидаете ли вы в этом году массовой отставки региональных лидеров?
— Смена губернаторов — нормальный рабочий процесс. Возможно, ряд руководителей регионов потеряют свои посты, но массовых отставок ждать не стоит. В управлении субъектами не нужно перегибать палку. У губернаторов должна быть хоть какая-то мотивация, чтобы делать свою работу хорошо. Завинчивание гаек, ужесточение требований со всех сторон приведет к тому, что многие сильные управленцы потеряют интерес к губернаторской работе. Важно, чтобы федеральный центр выработал четкую систему оценки деятельности региональных властей, которая позволит понять, кто в данный момент находится в зоне риска. На мой взгляд, увеличение регионального долга до уровня в 100% от собственных доходов станет одним из главным индикаторов.
— Май совсем близко, а значит, скоро федеральным и региональным властям предстоит отчитаться о проделанной работе по выполнению указов президента. Как вы считаете, с каким настроением будут встречать наступление мая в субъектах страны?
— Прогнозировать ситуацию пока рано, потому что у властей всех уровней есть еще месяц, чтобы подправить статистику. Но я думаю, что регионы будут встречать май достаточно спокойно, потому что пик их расходов на выполнение указов пришелся на 2013 год. Основные задачи по повышению зарплат бюджетом выполнены, поэтому в 2014-2015 годах регионам потребуется намного меньше средств на исполнение поручений президента. Такой прогноз дает министр финансов РФ Антон Силуанов. Посмотрим, как будет развиваться ситуация.
Андрей САБЫНИН
