В каждом районе крупного города появится своя Дума, бюджет и сити-менеджер. Но активно влиять на политику муниципалитетов смогут не только жители, но и губернаторы регионов. Реформа местного самоуправления (МСУ), которая кардинальным образом изменит жизнь как городов, так и сельских поселений, может начаться уже в этом году. В основу перемен лягут предложения муниципального сообщества, а также экспертов, в том числе Института приоритетных региональных проектов России. О модели, которую разработал институт, мы побеседовали с его генеральным директором Николаем Мироновым
— Идею о том, что необходимо реформировать местное самоуправление, в своем Послании Федеральному Собранию РФ в конце 2013 года озвучил президент России Владимир Путин. Разработкой и оценкой предложений вариантов реформы сейчас занимается специальная рабочая группа. Ваш институт предложил свое видение модели МСУ и сейчас тестирует ее в пилотном режиме в Волгограде. Николай Михайлович, расскажите, пожалуйста, о вашем проекте подробнее.
— В первую очередь мы предлагаем изменить систему управления крупными городами России. Как правило, из-за сложной структуры общества к власти в них приходят представители элиты, которые отстаивают не интересы людей, а соответствующих групп влияния. Как следствие — создается нездоровая социальная и политическая среда и растут протестные настроения.
Многие государства, которые пошли путем формальной демократии, то есть переняли западную модель без ее адаптации к национальным особенностям, столетиями топчутся на месте. Это хорошо видно на примере стран Латинской Америки. Они уже более 200 лет применяют систему прямых выборов, и у них действуют все формальные гарантии демократии и прав человека, но по факту они по-прежнему живут в условиях олигархии, то есть ими правит элитарное меньшинство. В России к выборам относятся как к какому-то ритуалу, формальности, которую необходимо выполнять. Этот институт нужно наполнить подлинно демократическим содержанием, а для этого усилить «средние прослойки» между элитами и аполитичным населением. Только тогда, когда будет сформирован актив гражданского общества, способный и желающий отстаивать общие интересы, электоральная демократия окажется реальным инструментом массового участия и диалога.
Наш проект в Волгограде нацелен на разработку предложений по усовершенствованию системы местного самоуправления и создание системы полноценного общественного контроля. Мы выбрали Волгоград в качестве пилотного города, потому что его пример очень характерен. Ряд внутриполитических конфликтов практически парализовали его местное самоуправление. Несколько лет назад в городе отказались от прямых выборов мэров, введя институт сити-менеджера, но это не решило застарелых проблем.
Чтобы исправить ситуацию, мы в первую очередь предлагаем использовать модель косвенных выборов. Сейчас идет создание восьми общественных районных Дум, которые будут избраны сроком на один год. В данный момент проходит предвыборная кампания, мы уже избрали три районные Думы. Свои кандидатуры в народный парламент выдвигают городские активисты и члены общественных организаций. Затем их обсудят и утвердят на собраниях жителей. Численность общественных депутатов будет пропорциональна количеству жителей районов — один избранник на 5 тыс. человек. Перед общественными Думами стоят две главные задачи: объединить гражданское общество и наладить общественный контроль за городской властью, организовав проверку обоснованности и целесообразности ее решений. Из представителей районных Дум будет избрана городская, у которой будут те же самые задачи на уровне города.
В Волгограде сильны настроения пассивного недовольства, скепсиса. Многие не верят в то, что наш проект заработает. Мы надеемся, что нам удастся изменить эти настроения. Мы получили очень хороший отклик от множества общественных организаций. Их представители готовы участвовать в нашем проекте.
Я прекрасно понимаю, что местные группы влияния не рады нашей инициативе. Как только произойдет пересечение в сфере, где затрагиваются их интересы, могут начаться конфликты. Да, это сложный путь, но мы должны его пройти, иначе нам не удастся сформировать городскую демократию участия, при которой общество с помощью различных институтов и общественных организаций по-настоящему контролирует власть и местные элиты.
Проведя сверку идеальной модели и реальности, мы поймем, как наши представления о российском гражданском обществе, о возможностях общественного контроля соответствуют жизни, а затем сможет их скорректировать. Я думаю, что в итоге мы придем к золотой середине. Результаты нашего проекта будут направлены в правительство РФ, а также в рабочую группу, которая сейчас разрабатывает поправки в федеральный закон о местном самоуправлении.
— Получается, что в вашей модели МСУ районы станут первичным и главным звеном городской политики?
— Да, это одна из важнейших частей реформы. В крупных городах много людей с активной гражданской позицией, нацеленных на решение важных для города вопросов, но у них нет площадки, на которой они смогут действовать согласованно и координированно. Районные Думы, по нашей мысли, станут этим важнейшим инструментом. Они смогут скоординировать позицию общества и донести ее до власти, став полновесным субъектом городской политики. Также Думы будут противовесом местным олигархам, которые захватили власть в городах в своих интересах, и маргинальным группам, стремящимся расколоть общество.
В предлагаемой сейчас модели МСУ каждый район крупного города станет муниципальным образованием со своим представительным органом, главой, бюджетом и, возможно, сити-менеджером. Районная Дума будет избираться с помощью прямых выборов. Попасть в такой представительный орган смогут многие активисты и общественники. Тратиться на проведение избирательной кампании серьезно не придется, потому что, как правило, в микрорайонах хорошо знают своих лидеров.
Каждый муниципалитет сможет выбрать свою модель управления. Или глава района, отвечающий в том числе за хозяйственную деятельность, будет избираться на прямых выборах, или представительный орган будет по согласованию с городом и регионом назначать сити-менеджера. В свою очередь, из районных Дум будет сформирована городская. Районный депутат — это совсем другое качество политика, приближенное к народу.
— Та система, о которой вы говорите, действовала в советское время и в начале новейшей истории России. Например, в 90-е годы в Твери у каждого района был свой бюджет и свой представительный орган. Получается, что мы возвращаемся к уже пройденному этапу?
— Эти модели только на первый взгляд похожи, сейчас совсем другая экономическая ситуация и общество. Наша главная задача — создать близкую к народу власть, на решения которой он сможет влиять. У новой модели два серьезных риска. Первый — это создание подконтрольных губернаторам районных и городских Дум. Может возникнуть ситуация, когда руководители регионов будут продвигать в органы местного самоуправления своих людей, в основном бюджетников. Такие Думы не смогут объединить вокруг себя общество. Второй риск — это возможная борьба различных группировок за контроль над районными Думами. За этим нужно пристально следить и подобные попытки всячески пресекать.
— Предусматривает ли ваша модель увеличение контроля муниципалитетов со стороны региональной власти?
— На наш взгляд, сейчас в России действует модель, при которой за социально-экономическое развитие территории отвечают губернаторы. Чтобы крупные города не выпадали из программ и проектов развития, а находились в едином процессе, нужно, чтобы государственная власть так или иначе влияла на городскую экономику. При новой модели управлять хозяйственными процессами в городах и районах будут сити-менеджеры, избранные представительными органами по согласованию с региональной властью. Таким образом, субъект и город окажутся в единой связке по хозяйственным вопросам, что облегчит планирование развития городов.
— Первые сити-менеджеры появились в России в 2003 году. Все чаще звучит мнение, что этот институт так и не оправдал себя. Депутат Государственной Думы от партии «Справедливая Россия» Михаил Сердюк даже внес законопроект о его отмене. Будут ли сити-менеджеры эффективны в новой системе МСУ?
— Представители рабочей группы, которая занимается разработкой поправок в закон МСУ, не раз заявляли о том, что институт сити-менеджеров будет не только сохранен, но и усилен. Сейчас во многих городах местные Думы выбирают главу администрации из тех кандидатур, которые отобрала конкурсная комиссия. Ее на две трети формирует муниципалитет и на одну треть — Законодательное Собрание региона, основываясь на предложениях губернатора. Мы предлагаем изменить этот подход — конкурсную комиссию на 50% должен формировать город и на 50% — напрямую губернатор субъекта.
Я считаю, что повсеместное введение в городах и муниципальных районах института сити-менеджера позволит разделить политические и хозяйственные функции на муниципальном уровне и, как следствие, добиться улучшения качества управления. Регион и муниципалитет смогут гибко регулировать между собой полномочия, бюджетные потоки, вести совместное стратегическое планирование и предпринимать меры по созданию благоприятного инвестиционного климата. В новых условиях региональная власть и местное самоуправление станут не «антагонистами», разделенными политическими и правовыми барьерами, а партнерами.
Конечно, губернаторы, получив дополнительный контроль за муниципалитетами, могут увлечься перераспределением финансовых потоков. Чтобы этого не произошло, необходимо ввести федеральное регулирование, которое будет включать в себя оценку деятельности главы региона. Мы должны видеть, как за определенный период изменилась экономика региона, его налоговая база, рабочие места, демографические показатели и т.д. В этом случае будет выстроена эффективная система поддержки городов, которая поможет им развиваться.
— Крупные города — это особый мир. Предусматривает ли ваша модель изменения на других уровнях МСУ?
— Что касается средних и малых городов, то в них, на наш взгляд, с точки зрения управления ничего менять не нужно. Достаточно перераспределить полномочия и увеличить финансирование. Они должны получить инструменты для своего развития.
Например, сейчас наш институт создает в Ярославской области экономическую карту развития. Мы изучаем центры деловой активности региона, его локальные рынки и логистику. На основе полученных данных мы предложим разделить сельские поселения на два типа. В экономически сильных населенных пунктах, на наш взгляд, целесообразно оставить полноценную администрацию, которая будет заниматься развитием территории. В слабых с точки зрения экономики сельских поселениях стоит сократить число муниципальных служащих. Разумеется, в каждом крупном населенном пункте необходимо оставить представителя поселения для сохранения контакта власти и общества.
Чтобы эта схема сработала, нужно установить стимулирующие отчисления для муниципалов, то есть если они больше заработают, то больше и получат. В этом случае у них будет желание развивать предпринимательскую активность и местные рынки сбыта на своих территориях. Они смогут сформировать свои программные бюджеты развития, с помощью которых будут развивать инфраструктуру.
Очень важно уйти от бюджетной системы, которая сейчас используется в нашей стране. Муниципалитетам просто невыгодно экономить. Если они не освоят средства на ту или иную программу, то в следующем году просто получат меньше. Это очень серьезно тормозит развитие городов и сельских поселений России.
— Если поправки в закон о местном самоуправлении будут приняты, сколько времени уйдет на настройку системы?
— Смена институционно-политической модели, которую примет Государственная Дума, будет происходить по мере прекращения полномочий уже действующей власти. Этот процесс займет несколько лет.
А вот социально-экономическая часть реформы, то есть уточнение перечня полномочий органов МСУ и наделение их достаточным финансированием, может занять много лет. Попытки решить эту проблему уже неоднократно предпринимались, но, увы, пока ничем не закончились.
На наш взгляд, нынешняя система межбюджетных отношений в первую очередь нацелена на экономию средств, поэтому не дает городам стимула для развития. Переориентирование системы межбюджетных отношений — это очень сложная и амбициозная задача, которая выходит далеко за рамки совершенствования местного самоуправления. Я уверен, что мы натолкнемся на жесткое противодействие, в том числе со стороны Министерства финансов РФ, которое выступает против подобных перемен.
Изменение бюджетного и налогового законодательства — ключевая составляющая реформы местного самоуправления, но с ними никто торопиться точно не будет. Для перехода от модели простого исполнения бюджета к модели развития нужен колоссальный сдвиг на уровне государственной политики. Он крайне необходим нашей стране. Муниципалитеты должны получить стимул и инструменты для развития, что приведет к оздоровлению российской экономики в целом.
— Изменения в 131-й закон могут быть приняты уже в этом году, но если вторая, причем важнейшая, часть реформы займет много лет, есть ли смысл торопиться с изменением политического устройства муниципальной власти?
— Конечно, есть. Начиная с 90-х годов в регионах периодически возникают конфликты между губернаторами и мэрами, что мешает городам нормально жить и развиваться.
В нашем обществе существует ошибочное представление, что мэры — это обиженные защитники местного самоуправления. Но многие команды, используя правовой барьер между уровнями местной и региональной власти, приходят в города только для того, чтобы завладеть их имуществом. Многие муниципалитеты уже сейчас на грани банкротства. В том же Волгограде здание администрации находится в залоге у банка, а снегоуборочная техника арестована по решению суда, что приводит к чрезвычайным ситуациям при любом мало-мальски серьезном снегопаде. Контроль со стороны региональной власти позволит избежать подобных ситуаций.
Андрей САБЫНИН
