Консолидированная задолженность регионов России растет и уже достигла 1,4 трлн рублей. Но пока Минфин РФ не собирается помогать должникам, а, напротив, ужесточает политику в их отношении. Так, ведомство планирует запретить дотационным субъектам брать в долг у коммерческих банков, а также предлагает отстранять губернаторов за просроченную задолженность. О том, как на финансовое положение регионов сможет повлиять общество, мы поговорили с доктором экономических наук, руководителем Института реформирования общественных финансов России, заведующим кафедрой Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ Владимиром Климановым
— С этого года регионам разрешили кредитоваться за рубежом, но воспользоваться этой возможностью сможет только Москва и еще несколько богатых регионов. Большинство субъектов имеют кредитный рейтинг ниже минимального уровня, установленного на днях правительством РФ. Владимир Викторович, где, на ваш взгляд, регионы будут брать в долг? Возможна ли ситуация, когда они не смогут вовремя вернуть крупные заимствования?
— Я считаю правильным то, что Минфин так жестко отсекает от западных кредитов почти все регионы России. Дело в том, что если у какого-то субъекта возникнут сложности при выплате долга, отвечать перед кредиторами все равно придется правительству РФ. Это может негативно отразиться на имидже страны и привести к снижению ее кредитного рейтинга.
В нынешней ситуации у регионов осталось немного источников заимствований. В первую очередь это федеральные бюджетные кредиты. Минфин давно применяет этот инструмент для помощи субъектам. Второй источник — это кредиты российских банков. Думаю, регионы должны брать в долг очень аккуратно. Если они не рассчитают свои возможности, то просто вынуждены будут перекредитовываться.
Третий источник заимствований — это рынок муниципальных и региональных ценных бумаг. К сожалению, в нашей стране он сейчас практически не развит из-за огромной зависимости муниципалитетов и регионов от дотаций из вышестоящих бюджетов и низкой веры потенциальных потребителей в возможность погашения облигаций в установленный срок. Потенциальные кредиторы помнят, что в кризис 1998 года выполнять свои обязательства по краткосрочным ценным бумагам отказалось не только правительство РФ, но и многие регионы России.
Возможно, уже в ближайшие годы некоторые регионы окажутся на грани дефолта, но вряд ли такие проблемы субъектов будут носить массовый характер. Правительство РФ в случае необходимости протянет им руку помощи. Например, в прошлый кризис, в 2009-2010 годах, Минфин своими активными действиями практически спас Московскую область и ряд других регионов от потенциального банкротства.
— Чтобы избежать подобного развития событий, Минфин РФ с помощью различных законодательных инициатив пытается умерить кредитные аппетиты регионов. Например, ведомство хочет поставить субъекты перед выбором — или получать федеральные дотации, или возможность брать в долг, а также предлагает снимать губернаторов за просроченную задолженность. Как вы относитесь к таким инициативам министерства?
— В Бюджетном кодексе РФ есть статья 130. В ней сказано, что регионы, получающие поддержку из федерального бюджета, должны выполнять ряд обязательств перед федеральным центром. Для высокодотационных регионов прописаны достаточно жесткие условия, в том числе запрет на кредитование в коммерческих банках и необходимость согласовывать свой бюджет с федеральным центром.
Минфин хочет расширить и систематизировать уже имеющуюся практику, которая пока используется не в полной мере. Я думаю, это разумно. Если регион зависим от дотаций из федерального центра, то он не должен брать кредиты в коммерческих банках.
Что касается инициативы снятия губернаторов за просроченную задолженность, то она вызвана изменившейся политической ситуацией в стране. Минфин РФ предлагает закрепить в Бюджетном кодексе обязанность субъектов, которые допустили просроченную задолженность, подписывать соглашение о мерах по нормализации финансовой ситуации. В том случае, если они не дадут результата, президент сможет отправить губернатора в отставку. По сути, речь идет о введении внешней финансовой администрации. Однако подобный инструмент Минфин получил в свое распоряжение еще в 2004 году, но в это время были отменены прямые выборы губернаторов, поэтому необходимость в нем отпала. С возвращением выборности региональных лидеров правительство РФ справедливо стремится получить дополнительный инструмент контроля. Но насколько он будет действенным, сказать сложно.
Многие регионы, в том числе Тверская область, имеют большой государственный долг, но пока не допустили просроченной задолженности. Некоторые субъекты, где размер долга близок к 100% от собственных доходов или даже превышает его, находятся на грани просрочки, но их своими активными действиями пока спасает Минфин. В некоторых случаях применяется даже ручное управление. Одновременно с этим процессом ведомство ужесточает политику в отношении регионов, снижая размер дотаций и субсидий. Это усложнит положение субъектов, но все-таки возникновения массовой просроченной задолженности федеральный центр, на мой взгляд, не допустит.
— По мнению многих экспертов, нынешняя система межбюджетных отношений завела регионы в тупик, и в сложной экономической ситуации ее необходимо пересмотреть. Как вы считаете, пойдет ли на это федеральный центр?
— Система межбюджетных отношений России вызывает справедливую критику с разных сторон на протяжении многих лет. Но, к сожалению, пока неясно, каким образом ее можно изменить, чтобы удовлетворить интересы всех участников. На мой взгляд, это станет возможным только тогда, когда изменится структура российской экономики, а пока наша страна слишком зависима от нефтегазовых доходов, локализованных в нескольких субъектах страны.
Но смена модели — это полдела. Чтобы произошли качественные перемены, необходимо повысить финансовую ответственность органов исполнительной власти регионов, которые, в свою очередь, устанавливают правила игры своим муниципалитетам. Назначаемость губернаторов в течение почти 10 лет этому никак не способствовала. Чтобы ситуация изменилась, мы должны пережить два-три политических цикла реальных региональных выборов. В этом случае население регионов и местные элиты смогут влиять на финансовую политику. К сожалению, в последние годы мы практически утратили эти общественные механизмы.
— В правительстве РФ требуют, чтобы регионы решали свои финансовые проблемы, привлекая инвесторов. Так, возможно, субъекты скоро получат право предоставлять «налоговые каникулы» вновь созданным организациям. Соответствующий проект подготовил Минфин РФ. Как вы считаете, приведет ли эта мера к оздоровлению экономики в регионах?
— На мой взгляд, «налоговые каникулы» необходимо предоставлять только тем инвесторам, которые реализуют долгосрочные проекты, нацеленные на развитие конкретной территории. Важно, чтобы у них была минимальная возможность переноса центра создания добавленной стоимости в другие регионы после окончания действия льгот.
Кстати, в начале 2014 года в Налоговом кодексе вступили в силу поправки, дающие дополнительные преференции инвесторам в регионах Дальнего Востока и Восточной Сибири. При реализации проектов в этих субъектах Федерации инвестор получит льготы по целому ряду налогов. На мой взгляд, это разумный подход. Если мы не можем привлечь инвесторов в эти регионы на общих для страны условиях, то необходимо делать исключения из правил.
Но все-таки различные преференции — это не самое главное для бизнеса. В первую очередь федеральный центр должен расставить приоритеты. Производства в каких отраслях и в каком количестве нужны нашей стране? Будет ли для них создана необходимая инфраструктура и устранены административные барьеры? Будут ли соблюдены все договоренности при смене власти в регионах? Если инвесторы получат внятные ответы на эти вопросы, они сами придут в субъекты РФ, не требуя никаких налоговых льгот.
— Согласно прогнозу Минэкономразвития РФ, за девять месяцев 2013 года рост российского ВВП составил 1,3%, а по итогам года этот показатель увеличится всего на одну десятую. Эксперты отмечают, что стагнация в экономике России вызвана в первую очередь внутренними проблемами. Решится ли федеральный центр в нынешних условиях на смену экономической модели?
— Мы упустили время для перемен в кризис 2008 года. Правительство РФ и региональные власти нередко предпочитали не стимулировать экономическое развитие, а поддерживать практически убыточные производства, чтобы избежать массового сокращения сотрудников. Надвигается очередной кризис, поэтому перемены неизбежны. Насколько масштабными они будут, сказать трудно.
К сожалению, пока сохраняются высокие цены на нефть и газ, у нашей страны практически отсутствуют стимулы для смены экономической модели. Чем раньше мы осознаем тупиковость этого пути, тем лучше.
— Некоторые эксперты призывают пересмотреть «бюджетное правило» и направить деньги из Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на помощь регионам и стимулирование экономики. Вы разделяете эту точку зрения?
— Я противник такого шага. Эти сбережения помогли нам пережить сложные времена. Так, в начале 2009 года размер Резервного фонда составлял 4,8 трлн рублей, а к концу 2010 года сократился до 900 млрд. Мы почти целиком израсходовали нашу «подушку безопасности» всего за два года! Кстати, сейчас размер Резервного фонда составляет всего 3 трлн рублей. В нынешних экономических условиях мы можем «проесть» его всего за год. А что будет потом? Если уж тратить финансовые запасы, то разумно. Так, в этом году 450 млрд из Фонда национального благосостояния направлено на реализацию трех инвестиционных проектов в стране — строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва—Казань, Центральной кольцевой автомобильной дороги вокруг Москвы, а также модернизацию Транссибирской магистрали.
Но я считаю, что в первую очередь необходимо определить цели и задачи, а потом уже искать средства на их реализацию. Мы должны понять, на какие проекты в долгосрочной перспективе готово тратиться наше государство и какую отдачу от них оно хочет получить.
Средства на инвестиции можно и нужно искать в федеральном бюджете. Мы слишком много, на мой взгляд, тратим на национальную оборону, правоохранительные органы и безопасность. Мы провели реформу МВД, а расходы на нее растут. Нам обещали компактную армию, а затраты на оборонку составляют очень большую часть бюджета и ежегодно увеличиваются.
В 2014 году федеральный бюджет принимается в разрезе государственных программ, в которых прописаны «потолки» расходов. Получается, что мы в значительной степени консервируем нынешнюю непрозрачную и неповоротливую систему бюджетных расходов, что, безусловно, тормозит развитие нашей страны.
Андрей САБЫНИН
