Несмотря на сокращения дотаций из федерального бюджета, правительство РФ обязало регионы не только повышать расходы на социальные обязательства, но и создавать условия для прихода инвесторов. Справится ли Тверская область с поставленной задачей? Пока расходы региона растут быстрее, чем его доходы, а образовавшийся дефицит правительство Верхневолжья покрывает с помощью кредитов, все больше залезая в долги. О возможных путях выхода из ситуации нам рассказала директор региональной программы Независимого института социальной политики, профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ Наталья Зубаревич
— На прошлой неделе в первом чтении был принят бюджет Тверской области на 2014 год. Расходная часть составила 47 млрд, а доходная — 49,4 млрд рублей. Дефицит — 2 млрд рублей. Около 70% от общего объема расходов составят траты на образование, здравоохранение, соцзащиту, культуру и спорт. Несмотря на рост социальных обязательств, размер федеральной помощи нашему региону, как и многим другим субъектам РФ, в течение нескольких лет неуклонно снижается. Наталья Васильевна, насколько справедлива, на ваш взгляд, система распределения федеральной помощи?
— Начнем с того, что объем федеральной помощи (трансфертов) возрастал, особенно в кризисном 2009 году. Доля трансфертов достигла 27% всех доходов консолидированных бюджетов регионов России. После кризиса объем помощи пытались сократить, но получалось не очень. И только в этом году сокращение было сильным: на 15% за январь-июль по отношению к аналогичному периоду прошлого года. Сокращение коснулось большинства регионов страны. Например, трансферты Тверской области снизились на 21%. В Центральном федеральном округе только Орловская область получила федеральную помощь на прежнем уровне. Увеличилось финансирование слаборазвитых регионов — Калмыкии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии и др.
Чтобы понять, насколько справедлива система межбюджетной поддержки регионов, давайте разберем ее составляющие. Первый вид — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность бюджетов. Их регионы могут использовать так, как считают нужным. Дотация на выравнивание рассчитывается по формуле, которая учитывает уровень развития регионов, это прозрачный вид помощи. В середине 2000-х она составляла почти половину всех трансфертов регионам из федерального бюджета, но в 2012 году — только 24%. На каких основаниях распределяется дотация на сбалансированность, понять трудно, хотя она немаленькая — 7-9% от всех трансфертов регионам в последние годы. В январе-июле 2013 года объем дотаций регионам вырос на 13% по сравнению с тем же периодом предыдущего года, и это хорошая новость. Но, к сожалению, быстрее всего росли непрозрачные дотации на сбалансированность — почти на 40%.
Второй вид федеральной помощи, который в 2012 году составил треть всех перечислений регионам, — это субсидии. Их больше сотни. Субсидии выделяются на строго определенные цели и на условиях софинансирования из бюджета региона. Распределяются эти средства федеральными министерствами и ведомствами по малоизвестным критериям. В 2013 году именно субсидии сократились на треть, что и привело к снижению общего объема трансфертов из федерального бюджета. При этом сильнее всего сократились инвестиционные субсидии — более чем на 40%. Если взять другой показатель — не бюджетный, а статистический, то в первом полугодии 2013 года 23% всех инвестиций из федерального бюджета получил один регион — Краснодарский край. Все прекрасно понимают, на что выделены эти деньги.
Третий вид трансфертов — субвенции, их доля около 20%. Субвенции перечисляются регионам на выполнение федеральных полномочий. Например, на социальные выплаты безработным, инвалидам и др. Регионы просто их исполняют. Есть и другие виды федеральной помощи — «иные» и «прочие» межбюджетные трансферты. Например, в 2011 году Москва получила 76 млрд рублей в виде прочих межбюджетных трансфертов. Говорят, это деньги на строительство метро.
Очевидно, что существующая система финансовой поддержки регионов непрозрачна. В ней слишком велика роль индивидуальных или групповых решений министерств и конкретных людей, поэтому руководители регионов недостаточно нацелены на развитие, ведь правильное хождение по московским кабинетам дает больший результат.
Как изменится объем федеральной помощи регионам в ближайшие годы, трудно сказать. Запланировано сокращение, но это решение может быть пересмотрено из-за непростой экономической ситуации.
— Чтобы покрыть дефицит своих бюджетов, регионы вынуждены активно брать в долг. По данным минфина Тверской области на 1 октября, долг Верхневолжья составил 20,29 млрд рублей. Согласно программе заимствований, в 2014 году Тверская область намерена взять в долг 13,89 млрд рублей и выпустить ценных бумаг на сумму 5 млрд рублей. В 2014-м планируется погасить долговые обязательства на сумму 16,84 млрд рублей. Как, на ваш взгляд, правительство РФ будет решать проблему закредитованности регионов?
— Ходить за дешевыми деньгами за границу субъектам запретили, а брать кредиты на рынке под 10-15% — безумие. Экономика России находится в стагнации, поэтому очевидно, что регионы не смогут расплатиться по таким долгам. Как правило, в подобных ситуациях губернаторы едут в Министерство финансов РФ с просьбой выдать бюджетные кредиты. Во-первых, у них низкая процентная ставка, во-вторых, их иногда прощают. Я думаю, что сейчас многие руководители субъектов сражаются за эти деньги.
Уверена, что до банкротства регионов дело не дойдет. Правительство РФ найдет средства решения проблемы. Чтобы регионы не оказались на грани банкротства, Минфин, скорее всего, увеличит объем бюджетных кредитов, а уже накопленные позволит реструктурировать. Это очевидная мера для смягчения проблемы. И руководителей российских госбанков также попросят реструктуризировать долги регионов. Вряд ли будет вводиться внешнее управление в проблемных субъектах — просто сил не хватит, их слишком много.
В свою очередь, регионы в сложившейся ситуации должны учиться экономить. Например, расходы Тверской области за январь-июль по отношению к аналогичному периоду прошлого года увеличились на 11%, а доходы — всего на 8%. Налоговые доходы выросли на 17% в первую очередь за счет увеличения поступлений НДФЛ на 14% и налога на имущество — на 57%, хотя налог на прибыль сократился на 20%. Верхневолжье стало больше тратить на образование, здравоохранение, культуру и национальную экономику — рост на 14-17%. Даже при значительном росте доходов бюджет Тверской области по-прежнему дефицитен. Понятно, что во многом это следствие роста расходных обязательств по повышению зарплат бюджетникам. Тем не менее области нужно повышать качество управления и грамотно реструктуризировать социальную сферу.
— Бюджетная система России, на взгляд многих экспертов, не сбалансирована и не позволяет стране развиваться. Все чаще звучат призывы оставить субъектам РФ и муниципалитетам больше налогов, а значит, и возможностей, что позволит им преодолеть трудные времена в экономике. Как вы считаете, пойдет ли правительство РФ на децентрализацию бюджетной системы?
— Я считаю, что передача на федеральный уровень налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и налога на добавленную стоимость (НДС) разумна, ведь это самые территориально неравномерные налоги. Почти 60% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет обеспечивают всего четыре региона: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Москва и Санкт-Петербург. А вот 2% налога на прибыль организаций, которые забирает федеральный бюджет, давно пора отдать регионам. Также нужно разобраться с акцизами на ГСМ и алкоголь. Сейчас они распределяются по слишком сложным схемам. Но нужно честно сказать: значительная децентрализация невозможна, слишком велики различия в налоговой базе регионов. Важнее делать более прозрачной и объективной федеральную помощь.
На мой взгляд, сильнее нуждается в пересмотре распределение налогов и полномочий между субъектом РФ и муниципалитетами. Внутри регионов усиливается управленческая и финансовая централизация. Финансирование соцзащиты уже передано с муниципального на региональный уровень, теперь этот процесс идет в здравоохранении и образовании. Централизация позволяет оптимизировать расходы социальных отраслей, но ограничивает развитие муниципалитетов, ведь все решается на уровне субъекта. При таких условиях российские города, даже крупные, не могут устойчиво развиваться, а это критически важно для нашей страны!
— Эксперты считают, что у России есть два основных пути выхода из кризиса — резкое сокращение расходов и активное развитие экономики. Многие федеральные и региональные инвестпрограммы уже сокращены. Означает ли это, что страна пошла по первому пути?
— За январь-июль объем инвестиций снизился на 1,5% к аналогичному периоду прошлого года, а по отношению к 2008 году — на 7%. Это значит, что инвестиционный кризис продолжается. Это следствие ряда факторов — стагнации мировой экономики, плохого инвестиционного климата в России и системных управленческих ошибок. В нарушение Бюджетного кодекса федеральная власть обязала регионы поднять зарплату их бюджетникам, не компенсировав дополнительные расходы. Это разбалансировало бюджетную систему субъектов РФ. Во-вторых, экономический эффект огромных расходов на «большие проекты», в том числе на Олимпийские игры Сочи-2014 и чемпионат мира по футболу 2018 года, крайне сомнителен.
Дефицит бюджетов растет и потому, что большинство регионов продолжают увеличивать расходы на национальную экономику, то есть строят дороги, промплощадки для инвесторов и т.д. За январь-август эти расходы выросли в среднем на 7% по отношению к аналогичному периоду прошлого года, в Тверской области — на 14%. Руководители субъектов понимают, что если не вкладывать деньги в развитие, то инвестор к ним не придет.
— Некоторые эксперты считают, что необходимо сократить расходы федерального и региональных бюджетов на социалку, тогда у субъектов появится больше возможностей вкладывать в развитие. Вы согласны с этим мнением?
— Но ведь федеральный центр обязал регионы повышать зарплаты бюджетникам до уровня средней по субъекту. На выполнение этой задачи денег не хватает, поэтому власти сокращают сеть бюджетных учреждений и количество предоставляемых услуг. Школы в сельской местности и малых городах активно закрываются с середины нулевых, началась оптимизация системы здравоохранения. Территориальная доступность услуг снижается, процесс сжатия будет ускоряться. С другой стороны, ощущаются и последствия гигантомании. В рамках нацпроекта «Здоровье» построили множество высокотехнологичных медицинских центров.
А сейчас не хватает бюджетных средств на их текущее содержание, покупку расходных материалов и инструментов.
Оптимизация сети необходима, но продуманная, а не авральная, с учетом интересов жителей. В России возвращены выборы губернаторов, станет больше и прямых выборов мэров населением. Это значит, что политикам придется идти на компромиссы, договариваться с местным населением и проводить оптимизацию социальной сферы с учетом интересов потребителей, а не по команде сверху.
— Согласно вашей классификации, Россию можно условно разделить на четыре части. Первая — крупные города, вторая — средние и малые населенные пункты, третья — деревни и села, а четвертая Россия — это регионы, в которых переход от патриархального общества к современному начался позже. Какая из Россий может стать основой для преодоления кризиса?
— Необходима интеграция всех конкурентоспособных групп. Это и крупнейшие города с высоким человеческим капиталом, более современными ценностями, и промышленные города конкурентоспособных отраслей, и аграрный юг страны с прибыльным сельским хозяйством. Но Россия очень большое государство… Огромные нефтегазовые ресурсы и инертность общества тормозят изменения.
Я думаю, что перемены как в социуме, так и в экономике сначала будут происходить в крупных городах, то есть в России один, а потом распространятся на всю страну. Но с какой скоростью будет идти этот процесс, сказать не могу.
Андрей САБЫНИН
