На состоявшемся на минувшей неделе заседании правительства РФ обсуждались основные характеристики федерального бюджета на 2014-2016 годы. Прогнозы оказались неутешительными: в текущем году федеральный бюджет может не досчитаться триллиона рублей доходов. Что при этом достанется регионам и где искать дополнительные источники финансирования, наш еженедельник выяснял в беседе с руководителем программ по проблемам финансов и экономики Института современного развития Никитой МАСЛЕННИКОВЫМ (Москва), утверждающим, что межбюджетным отношениям крайне необходима новая архитектура
— Никита Иванович, сокращение бюджетов можно определить как тенденцию. Так, расходная часть главного финансового документа Тверской области в 2013 году уменьшилась более чем на 6 млрд рублей. На ваш взгляд, существуют ли в нынешней ситуации механизмы пополнения бюджетов регионов?
— Один триллион, которого не досчитаются в этом году, могут выкроить за счет перераспределения расходов. Порядка 300 млрд рублей в этом году бюджет использует из резервного фонда — это и пойдет в зачет перераспределения расходов и станет некоторым подспорьем для оказания необходимой помощи регионам. Есть, конечно, экзотические возможности, например, перевод головных офисов крупных компаний в регионы. Такие случаи были, но они носят единичный характер, и, судя по всему, их лимит в Российской Федерации исчерпан. В перспективе серьезное подспорье региональным и местным бюджетам мог бы оказать единый налог на недвижимость, но пока непонятно, когда он будет введен, может быть, со следующего года, как позволяют предположить последние высказывания ответственных лиц в Министерстве финансов. Но в реальности он мог бы заработать по всей стране через 2-3 года, когда будут готовы все кадастровые документы. И хотя этот вариант развития событий кажется перспективным, к мгновенным изменениям в регионах РФ он не приведет.
— Как вы считаете, насколько эффективно регионы «переваривают» дотации федерального бюджета?
— Полагаю, что на сегодняшний день сохраняются довольно крупные резервы в укрупнении трансфертов. Сейчас их более 90, все они носят целевой характер, за каждый из них главам администраций приходится отчитываться, они все время работают под угрозой рисков нецелевых расходов этих средств и соответствующего общения с прокуратурой. А надо бы, по идее, свести все это обилие целевых региональных трансфертов максимум к 4-5 группам. Это обеспечит эффективное «переваривание» тех федеральных средств, которые поступают в регионы, потому что сразу возрастут возможности маневрировать. Регионы должны получить большую свободу в использовании тех средств, которые они получают от федеральных властей. Разговоры об укрупнении региональных трансфертов мы слышим уже несколько лет кряду, это был один из «хитов» в бюджетной региональной политике, когда еще готовилась стратегия-2020. И тем не менее все пока остается на своих местах. Мне думается, что наши межбюджетные отношения все больше напоминают тришкин кафтан. Очевидно, что сейчас нам крайне необходима новая архитектура межбюджетных отношений на основе возвращения к пропорции распределения средств между центром и субъектами Федерации — 50 на 50. Все, однако, понимают, что это вряд ли удастся сделать в ближайшее время — у идеи пока нет организованной движущей силы в российской политике.
— На фоне сокращения доходов от безвозмездных поступлений расходные обязательства регионов за последнее время возросли прежде всего в сферах здравоохранения и образования. Областные бюджеты задыхаются от выполнения данных ранее социальных обязательств: выплаты уже занимают порядка 60% расходов в бюджетах большинства территорий, и закрывать эту дыру нечем. Очевидно, что без помощи частного капитала регионы с растущим объемом социальных обязательств не справятся. Между тем, как известно, государственно-частное партнерство в социальной сфере в нашей стране находится в зачаточном состоянии. Какие вы видите перспективы развития этого института?
— На мой взгляд, перспективы ГЧП сейчас просматриваются очень неопределенно, поскольку у бизнеса нет достаточной мотивации для реализации таких проектов. В РФ применяются только две модели государственно-частного партнерства, которые распространены в мировой практике. Одобренный правительством проект закона о государственно-частном партнерстве расширяет эти возможности до девяти форматов. Правда, соответствующий документ пока еще не прошел все фильтры Госдумы РФ, но будем надеяться, что до конца года ситуация сдвинется с мертвой точки. Что касается проектов ГЧП в социальной сфере, то опыта и примеров здесь мало. На сегодняшний день к социальному сектору можно условно применить создание спортивных сооружений — например, Сочи-2014, Универсиада в Казани, подготовка к чемпионату мира-2018. Все остальное нужно искать буквально под микроскопом. Кое-что, впрочем, уже есть, но касается в основном модернизации социальных объектов, которые когда-то в советское время находились на балансах крупных предприятий.
Если говорить о здравоохранении — потенциально возможно восстановление учреждений, вовлечение их в социально-экономический оборот. Можно предположить, что социальное измерение государственно-частного партнерства начнется, скорее всего, в сфере ЖКХ. В отдельных регионах — Екатеринбург, Новосибирск — ГЧП функционирует в создании и эксплуатации соцобъектов в рамках крупных проектов комплексной застройки. Но это тоже пока, к сожалению, единичные случаи в РФ. Но и имеющийся опыт, безусловно, надо изучать, смотреть с точки зрения ограничений, которые возникают по ходу реализации проектов, чтобы потом тиражировать возможности их устранения.
Должно быть четкое законодательство и единое правовое поле, которое регулирует сферу ГЧП. Региональные законы на этот счет приняты в порядка 70 субъектах Федерации, и зачастую там даже не совпадает терминология.
— В середине июня Министерство финансов РФ предложило добавить региональным бюджетам доходов от НДФЛ за счет муниципалитетов, а именно направлять в областную казну 70% налога. Между тем главы муниципалитетов Верхневолжья не раз заявляли, что местным бюджетам необходимы дополнительные источники собственных доходов, а поступления от НДФЛ — одни из самых значительных ресурсов. Если идея Минфина найдет воплощение, то, по мнению экспертов, стимулов привлекать инвесторов у районов будет все меньше. За счет чего можно простимулировать инвестиционную активность на местах?
— На самом деле я не сторонник этой идеи перераспределения доходов. Она равносильна перетасовке музыкантов из известной басни: результат все равно не изменится. Потребуется дополнительная материальная помощь из федерального бюджета. Кроме того, я бы поостерегся говорить о стимулировании инвестиционной активности на местах в отрыве от перемен инвестклимата в регионах и стране в целом. Такое нарушение контекста ни к чему не приведет. В доказательство тому — безрезультатность аналогичного вырывания федеральных инициатив из общероссийского контекста. Сегодня большая часть инициативы в работе по улучшению инвестклимата, которые принимаются на правительственном уровне, до регионов просто не доходят. Поэтому в «дорожных картах» должен присутствовать еще и социальный региональный блок из целей и мер.
Кроме того, стратегии социально-экономического развития региона, которые пишутся в каждом субъекте Федерации, а потом успешно складируются на полках, абсолютно оторваны от стратегии главных компаний, работающих в регионе. Между декларируемыми направлениями развития и реальными действиями существует великая китайская стена, которую надо сносить до основания, причем инициатива должна опять-таки исходить от федеральных властей. Этот вопрос касается не только европейской части России, Западной и Восточной Сибири. Он крайне актуален на Дальнем Востоке, даже на относительно благополучном Северо-Западе. Возникает много проблем. Даже кластерный подход в развитии ряда отраслей и производств без корреляции планов регионов и компаний системообразующих их экономику, которые рассчитаны лет на десять-пятнадцать, просто невозможно грамотно развить. Сегодня условия для стимулирования на уровне местных властей практически отсутствуют, у них нет необходимых финансов. Многие льготы прописаны в законодательстве, но их невозможно получить без того, чтобы бюджет не затрещал сразу по всем швам. Это своего рода «спящие налоговые нормы».
Разграничение полномочий, естественно, будет происходить и дальше — между федеральным, региональным и местным уровнем власти, но все же любое полномочие должно быть обеспечено финансовым источником. Пока же сплошь и рядом это делается в отрыве от денег, по принципу «мухи отдельно, котлеты отдельно», причем почему-то местные власти и регионы оказываются в роли мух.
— В мае Росстат отметил значительный рост безработицы. При этом службы занятости на практике не могут кардинально помочь ситуации: в частности, программы переселения проваливаются. Как, по вашему мнению, привлекать людей в регионы и каких изменений можно ожидать на рынке труда в ближайшие годы?
— Звонок действительно прозвенел: безработица составила 5,5%. И это худший результат за последние два года, причем все более явным становится структурный характер безработицы. Число лиц, не имеющих работы и официально зарегистрированных в службах занятости, примерно соответствует количеству вакансий — это около 2 млн с той и другой стороны. В ближайшие годы, на мой взгляд, вопрос этот будет только обостряться. Проблема трудовой миграции встанет во весь рост. Думаю, что частные решения не дадут необходимого эффекта, поскольку отсутствует прогнозный баланс рынка труда хотя бы на 15-20 лет. Без подобного документа, о необходимости разработки которого, кстати, говорят уже лет десять, непонятно, как будет развиваться половозрастная и профессионально-квалификационная структура рынка труда, кого и как стимулировать и куда направлять. Но из частных и одновременно результативных решений можно было бы предложить законодательное урегулирование вопросов дистанционной занятости. Сейчас, в век цифровых технологий и коммуникаций, необязательно работать на какой-то конкретной географической точке. Во всем мире это направление набирает обороты: около миллиарда человек работает без привязки к офису. Мы же до сих пор спорим, нужно ли это включать в понятие занятости. Трудовая миграция тем временем, конечно, будет развиваться, но это не панацея от всех проблем. На мой взгляд, совсем немного людей могут себе позволить свободно переехать. Это сопряжено с большими затратами, в первую очередь для принимающей стороны.
— Есть еще один повод для беспокойства — зарплаты в промышленности опережают производительность труда в четыре раза. Ситуация уже критическая. Есть ли возможность ее исправить без массовых сокращений раздутых штатов?
— Надо смотреть, где именно штаты раздуты. Прежде всего мы видим это в бюджетных секторах и на госслужбе, в крупных компаниях, госкорпорациях? Но они в основном и дают прирост заработной платы. По отраслям же идет явная тенденция к торможению в темпах роста — где-то ниже среднего по стране, где-то выше. Я не исключаю, что текущая стагнация в экономике по итогам года сравняет темпы роста зарплаты и производительности труда. Есть теория о пользе кризиса, когда он выполняет своего рода очищающую функцию для экономики. Аналогичный потенциал имеется и у стагнации. Она может привести к неожиданно позитивному итогу, когда разрыв сожмется до минимума. Но у производительности есть и макросоставляющая — это экономическая политика, а также доверие к ней бизнеса. Здесь есть определенные резервы, которые до конца года, надеюсь, будут задействованы. Речь идет о необходимой жесткости, которой не хватает и в плане повышения эффективности государственных расходов, и с точки зрения большей сдержанности государства в плане принятия на себя новых обязательств. Все-таки иногда нужно остановиться, чтобы оглянуться и оценить ситуацию.
— По экспертным данным, сегодня более 20 млн сограждан заняты в неформальных секторах бизнеса — это серьезный вызов для экономики. Очевидно, что тенденция к уходу бизнеса в тень сохраняется — этот процесс, на ваш взгляд, необратим? За счет чего можно вывести бизнес из тени?
— Действительно, миллионы наших сограждан, работающих неформально, не платят налоги и страховые взносы. Кроме того, они не попадают под защиту, которую обеспечивает Трудовой кодекс, лишены поддержки со стороны профсоюзов. В целом же теневой сектор экономики в Российской Федерации составляет как минимум 20% от внутреннего валового продукта. Не открою большого секрета, если скажу, что на этот процент Росстат и досчитывает ВВП, руководствуясь принятыми международными методиками.
Процесс ухода бизнеса в тень обратим, но крайне важно перестать его подталкивать. Свежий пример — необдуманное повышение страховых взносов для малого предпринимательства. Результат налицо: уже в этом году примерно 600 тыс. человек закрыли ИП. Вернутся ли они к своей деятельности — большой риторический вопрос. Другой пример: пенсионная реформа, которую сейчас предлагают Минтруд и ПФР, на деле оказывается пошаговым, но постоянным повышением налоговой нагрузки. И таких примеров достаточно много. Я бы сказал, что прогресс легализации бизнеса зависит прежде всего от устойчивости правил игры, устанавливаемых государством. Пока же они нередко меняются быстрее, чем к ним успевает привыкнуть и бизнес, и население.
Елена ШЕРОВА
