Визитка «А»
Ростислав Туровский
Доктор политических наук, вице-президент Центра политических технологий. В 1994–1995 годах работал в Горбачев-Фонде, в 1995–1997 годах — в фонде «Реформа», с 1997 года является руководителем департамента региональных исследований Центра политических технологий. В 2002-2006 годах участвовал в ряде проектов, связанных с денежными грантами РГНФ, РФФИ, TACIS и др. В 2005–2006 годах работал в Институте региональной политики. Профессор кафедры сравнительной политологии Высшей школы экономики. В 2010 году на Конференции РАПН был избран Вице-президентом Российской ассоциации политической науки. Генеральный директор Агентства региональных исследований, руководитель программы «Региональная экспертиза», руководитель экспертной сети Фонд развития информационной политики (ФРИП). Автор более 80 научных статей и четырех учебных пособий и монографий.
— Ростислав Феликсович, еще до первого чтения законопроекта в Госдуме велись достаточно жаркие споры о необходимости так называемого президентского фильтра. Оппозиция выступала против него, однако в конечном варианте закона этот фильтр не просто не исчез — к нему добавился еще один, муниципальный. То есть шансы на регистрацию появятся только у тех кандидатов, которые смогут заручиться поддержкой от 5% до 10% местных депутатов или глав администраций как минимум в 3/4 муниципальных образований в границах субъекта РФ. Получается, что кандидатам от непарламентских партий (и некрупных парламентских) и тем более самовыдвиженцам путь в региональную политику заказан?
— Безусловно, о прямых демократических выборах речи не идет. Та формула выборов, которая в итоге была принята, — это, конечно, политический компромисс между принципиальным решением о возвращении губернаторских выборов и стремлением власти максимально ограничить конкуренцию. Результатом стала уникальная и беспрецедентная для мировой практики форма проведения губернаторских выборов, в ходе подготовки к которым будут сформированы, по сути, закрытые списки кандидатов, которые и будут представлены избирателям. И разумеется, если федеральный центр даст действующим губернаторам такую санкцию, они сделают все возможное (и закон им это позволяет), чтобы не допустить к выборам сильных оппозиционеров. Поэтому для парламентских партий получается ситуация, когда они будут вынуждены либо согласовывать своих кандидатов, а это значит, что в большинстве случаев на них станет оказываться давление, чтобы они выдвигали заведомо слабых кандидатов, либо на свой страх и риск встречать жесткое административное сопротивление уже на этапе прохождения фильтров. Муниципальный фильтр фактически отвергает серьезную конкуренцию, потому что в подавляющем большинстве регионов без административной поддержки пройти его нереально. А это значит, что возможность прохождения помимо действующего губернатора или его преемника будет предоставляться только заведомо техническим фигурам.
— На ваш взгляд, эти ограничения действительно нужны (чтобы не допустить к власти случайных людей, не рушить вертикаль и по другим причинам) или же единственным фильтром для кандидатов в главы регионов должны быть голоса избирателей?
— Думаю, что все эти промежуточные варианты, когда вроде бы говорится о прямой демократии, но на деле используются авторитарные механизмы, гораздо вреднее, чем любые другие крайности, даже чем практика прямых назначений. Лучше уж прямые аргументированные назначения либо прямые выборы — все, что посередине, как говорится, от лукавого. Точно так же и предыдущая схема — назначения при участии партии, победившей на выборах в Законодательное собрание, и голосовании депутатского корпуса.
— В новом законе прописаны основания, по которым президент сможет лишить главу региона его кресла. Это, в частности, неоднократное грубое неисполнение губернатором своих обязанностей, неурегулирование конфликта интересов и факты коррупции. А по каким критериям, на ваш взгляд, будет оцениваться работа губернатора?
— Это особенность нашего законодательства, поскольку оно призвано оставлять президенту право принимать решения на свое усмотрение, не мотивируя это решение, что называется, от «а» до «я». Поэтому критерии будут, скорее всего, неформального характера. Введение в закон таких позиций, как конфликт интересов, — это тоже весьма любопытный прецедент, опять же, дающий пространство для маневра: на этом основании можно отправить в отставку главу фактически любого региона. Это очень скользкая статья, и она сознательно таковой сделана. По поводу неисполнения обязанностей — здесь более четкие критерии, поскольку есть определенные региональные полномочия, и можно наказывать губернатора за проблемы в их реализации, а для этого использовать показатели оценки эффективности региональной власти, которую проводит Минрегионразвития.
— К слову, еще в прошлом году в высших эшелонах власти неоднократно озвучивалась идея кардинального пересмотра подходов к оценке деятельности губернаторов. В частности, Президент Владимир Путин заявлял, что во главе угла при выставлении «баллов» должно стоять общественное мнение. Если оценки действительно будут основываться на отношении граждан к главе региона, то можно ли говорить о том, что информационная «закрытость» региональной власти приведет к закату карьеры губернатора?
— Эта оценка действительно будет меняться, наверняка за это станет выступать и Олег Говорун, только что назначенный министром регионального развития. Он мыслит в политических категориях, соответственно, захочет привязать каким-то образом оценку к возможности обвинять губернатора в неудачах и не допускать его до участия в выборах либо отстранять от должности. Поэтому оценку упростят и, скорее всего, политизируют, при этом информационная закрытость как раз приветствоваться не будет — центр, наоборот, станет выступать за открытость региональной власти. Соответственно, если власть будет закрыта, это пойдет в минус.
А данные общественного мнения и так используются при оценке — это различного рода социальные опросы и степень удовлетворенности населения деятельностью властей. Независимо от того, насколько они репрезентативны, они будут учитываться при принятии решений о выдвижении или отставке.
— По закону все губернаторы, кто не будет переназначен до 1 июня, будут избираться после истечения срока их полномочий. В ряде регионов, как известно, такие переназначения уже произошли. Не стала исключением и Тверская область, где год назад на посту губернатора Дмитрия Зеленина сменил Андрей Шевелев. Как вы считаете, это назначение можно рассматривать как «подстраховку» федеральной власти от неудобных ей результатов выборов или тогда, в июне, так далеко еще никто не заглядывал?
— В последнее время проводилась политика по замене тех губернаторов, которые не в состоянии обеспечить высокие результаты для партии власти. Спешные переназначения, которые происходят сейчас, призваны оттянуть момент проведения выборов. Особенно это касается тех регионов, где в случае проведения кампании губернаторы действующие оказались бы неизбираемыми. Но в тот момент, когда происходила замена главы тверского региона, о прямых выборах речи еще не шло. Новый губернатор был назначен, условно говоря, как антикризисный политический менеджер, чтобы навести с точки зрения федерального центра выгодный «Единой России» порядок и обеспечить более-менее приличный результат партии власти на думских выборах. Разумеется, при этом не ставилось задачи раскручивать его как личность. Теперь ситуация меняется и ставится вопрос о том, способны ли подобного рода губернаторы участвовать в выборах, будучи варягами и не имея прочных позиций в регионе и положительного имиджа в общественном восприятии.
— Год назад в своем интервью одному из федеральных изданий, комментируя отставку Зеленина, вы говорили, что его губернаторская карьера завершилась в том числе потому, что ему не удалось выстроить отношения с местными элитами. По вашим ощущениям, новый губернатор Андрей Шевелев за прошедший год смог учесть и исправить ошибки своего предшественника?
— Думаю, что эта проблема остается, поскольку Шевелев пытался использовать достаточно жесткие методы управления, что, кстати, свойственно новому губернатору, незнакомому с местной средой, попытка утвердиться в этой среде тоже вполне естественна. Тверская область с точки зрения губернаторских выборов и назначений всегда была проблемной, ей всегда не везло с губернаторами, в общем-то никому не удавалось выстроить вертикали и полностью изменить политический режим, сделать его вертикальным практически нереально, тем более варягу.
— Как, на ваш взгляд, должен переформатировать свою политику Андрей Шевелев, чтобы гарантированно добиться успеха на своем посту?
— В вашем регионе сложно стать успешным губернатором, ситуация управленческая и экономическая очень запущенная, одна из самых запущенных в России, экономически не с точки зрения затыкания дыр, а с точки зрения стратегических перспектив. Региону не хватает яркой и профессионально подготовленной личности. Но такой фигуры нет на горизонте, поэтому регион обречен в какой-то мере на стагнацию. Теоретически Зеленин, если бы он оказался лучше подготовлен к работе губернатором и его предвыборная программа была бы реализована, мог бы изменить ситуацию. Тверской области нужен некий «Зеленин 2.0», при том умеющий управлять регионом, но я такого человека не знаю.
— В апрельском рейтинге выживаемости губернаторов глава нашего региона Андрей Шевелев получил «четверку». Его сильными сторонами эксперты назвали недавнее назначение и отсутствие негативных новостей. С точки зрения политологии — недавнего назначения и отсутствия громких скандалов действительно достаточно для «четверки»?
— Недавнее назначение в этом рейтинге является положительным фактором всегда, поскольку речь идет о возможности ухода губернатора в ближайшей перспективе, и все назначенные недавно главы регионов автоматически получают временный иммунитет — им точно дадут возможность поработать.
А отсутствие громких скандалов и негативных новостей — это, скорее, результат восприятия того, что делает губернатор, экспертным сообществом, и очевидно, что это сообщество не располагает исчерпывающей информацией о том, что происходит в каждом конкретном регионе.
— А каким, по вашему мнению, должен быть губернатор с высокой политической выживаемостью? Если посмотреть на пример Тверской области, раньше в регионе был запрос на эффективных менеджеров, теперь на смену им пришли силовики. В других субъектах на пост главы региона назначаются федеральные чиновники и депутаты Госдумы…
— Сама система меняется, возвращаются губернаторские выборы, поэтому политическая выживаемость главы региона напрямую будет зависеть от общественного мнения и умения губернатора контролировать информационное поле, не допускать скандалов. Это те обстоятельства, которые позволяют губернатору получить добро от Кремля на выдвижение. Что касается самих типажей, система выстроена под действующих губернаторов, кем бы они ни были в прошлой жизни. Отсев будет проводиться не по каким-то социальным критериям — где они работали раньше, а опять же по тому, насколько они эффективно контролируют общественное мнение, способны ли они нейтрализовать выдвижение сильных кандидатов от других партий, которые были бы опасными для власти. И, разумеется, от того, в каких отношениях они находятся с администрацией президента и правительства. Думаю, все главы регионов, за исключением совсем уж деревянных чиновников, заинтересованы в повышении информационной открытости, в увеличении социальных расходов бюджета. Но здесь возникает проблема: если федеральное правительство, как ожидается, будет проводить политику, направленную на урезание социальных расходов и на коммерциализацию социальной сферы, то это больно ударит и по губернаторам, приведя к расхождению региональной и федеральной политики. Если главы регионов будут следовать указаниям федеральной власти, то они рискуют серьезно потерять очки в глазах общественности. Им придется вести очень тонкую игру, чтобы в некоторой мере даже находиться в оппозиции к федеральным властям, чтобы окончательно не разонравиться избирателям.
— Но результатом этой тонкой игры может стать «толстая игла»: финансирование субъектов все равно зависит от центра. «Оппозиционный» губернатор рискует его лишиться, и вряд ли его популярность из-за этого вырастет. А ведь по новому закону, отправить губернатора в отставку смогут и сами жители региона. Правда, для вынесения этого вопроса на всенародное голосование придется сначала собрать подписи четверти всех избирателей субъекта РФ. Эта норма вызвала неоднозначную реакцию: лояльные к власти эксперты и политики настаивают, что 25% избирателей — это слишком мало, и регионы погрязнут в череде референдумов и отставок. В то же время их оппоненты, наоборот, считают этот механизм слишком серьезной преградой. Какой стороны придерживаетесь вы?
— Пока не проработана процедура, выглядит она таким образом, будто бы сами граждане могут объявить о недоверии губернатору. Но, думаю, эта система тоже станет управляемой, если она будет угрожать действующим губернаторам, если это нежелательное событие, процедура сбора подписей в России может быть заблокирована областной избирательной комиссией и региональным Заксобранием, которое должно принять решение о референдуме. То есть способов заблокировать проведение референдума достаточно много. Но не исключены ситуации, когда федеральный центр попытается убрать неугодного губернатора руками избирателей. Пожалуй, даже больше шансов на такой вариант, чем на то, что отставка произойдет непосредственно по воле избирателей.
— Согласны ли вы с тем, что главным человеком в губернаторской кампании становится сам губернатор?
— Да, согласен. Именно в интересах губернаторов был введен муниципальный фильтр, который сильно изменил процедуру выдвижения кандидатов в их пользу. Если бы был только один президент, то главе государства было бы проще не допускать действующего губернатора до выборов. Но все понимают, что навязанный центром человек может вызвать отторжение. Поэтому у губернаторов в рамках этого сценария позиция становится достаточно сильной в плане зачисток политического поля, и даже самый непопулярный глава региона может устранить реальных конкурентов, провести практически безальтернативные выборы и, пусть с трудом и со скандалом, одержать на них победу. Пока эта процедура окончательно себя не дискредитирует (а это займет несколько лет), выборы будут почти безальтернативными. Впрочем, в отдельных регионах ситуация может измениться быстрее, если, например, на то будет воля центра — если федеральная власть захочет избавиться от неугодного губернатора. Или же недовольство населения, если оно достигнет некой критической отметки. Некоторые регионы, возможно, к этому движутся. Еще один фактор — вмешательство финансово-промышленных групп: если они выдвинут своего кандидата, пусть он пойдет как самовыдвиженец или пойдет от оппозиционной партии, но при этом получит от Кремля иммунитет от снятия с выборов. Только при таких сценариях выборы могут быть более интересными.
— Кстати, про самовыдвиженцев. Этот момент, как известно, отдан на откуп субъектам РФ: регионы сами будут решать, допустить до губернаторских кампаний непартийных кандидатов или нет. Как вы считаете, многие дадут им «зеленый свет»?
— Пока регионы в раздумьях, потому что от Кремля не поступило ясного сигнала, что же все-таки делать. Поэтому регионы сейчас не знают, как поступить. Если четкого сигнала не будет, они начнут действовать по своему усмотрению, и многие пойдут на запрет регистрации непартийных кандидатов — таким образом власти обезопасят себя, потому что самовыдвиженцы, как правило, приходят из бизнеса, это люди с ресурсами, которые способны (при наличии мощных ресурсов) и муниципальный фильтр пройти, и выборы выиграть. Поэтому именно они, а не кандидаты от оппозиционных партий — главная угроза для действующих губернаторов.
Елена ЛАЗУТКИНА
