28.02.2014 |

Реформа основ

В каждом районе крупного города появится своя Дума, бюджет и сити-менеджер. Но активно влиять на политику муниципалитетов смогут не только жители, но и губернаторы регионов. Реформа местного самоуправления (МСУ), которая кардинальным образом изменит жизнь как городов, так и сельских поселений, может начаться уже в этом году. В основу перемен лягут предложения муниципального сообщества, а также экспертов, в том числе Института приоритетных региональных проектов России. О модели, которую разработал институт, мы побеседовали с его генеральным директором Николаем Мироновым

— Идею о том, что необходимо реформировать местное самоуправление, в своем Послании Федеральному Собранию РФ в конце 2013 года озвучил президент России Владимир Путин. Разработкой и оценкой предложений вариантов реформы сейчас занимается специальная рабочая группа. Ваш институт предложил свое видение модели МСУ и сейчас тестирует ее в пилотном режиме в Волгограде. Николай Михайлович, расскажите, пожалуйста, о вашем проекте подробнее.

— В первую очередь мы предлагаем изменить систему управления крупными городами России. Как правило, из-за сложной структуры общества к власти в них приходят представители элиты, которые отстаивают не интересы людей, а соответствующих групп влияния. Как следствие — создается нездоровая социальная и политическая среда и растут протестные настроения.

Многие государства, которые пошли путем формальной демократии, то есть переняли западную модель без ее адаптации к национальным особенностям, столетиями топчутся на месте. Это хорошо видно на примере стран Латинской Америки. Они уже более 200 лет применяют систему прямых выборов, и у них действуют все формальные гарантии демократии и прав человека, но по факту они по-прежнему живут в условиях олигархии, то есть ими правит элитарное меньшинство. В России к выборам относятся как к какому-то ритуалу, формальности, которую необходимо выполнять. Этот институт нужно наполнить подлинно демократическим содержанием, а для этого усилить «средние прослойки» между элитами и аполитичным населением. Только тогда, когда будет сформирован актив гражданского общества, способный и желающий отстаивать общие интересы, электоральная демократия окажется реальным инструментом массового участия и диалога.

Наш проект в Волгограде нацелен на разработку предложений по усовершенствованию системы местного самоуправления и создание системы полноценного общественного контроля. Мы выбрали Волгоград в качестве пилотного города, потому что его пример очень характерен. Ряд внутриполитических конфликтов практически парализовали его местное самоуправление. Несколько лет назад в городе отказались от прямых выборов мэров, введя институт сити-менеджера, но это не решило застарелых проблем.

Чтобы исправить ситуацию, мы в первую очередь предлагаем использовать модель косвенных выборов. Сейчас идет создание восьми общественных районных Дум, которые будут избраны сроком на один год. В данный момент проходит предвыборная кампания, мы уже избрали три районные Думы. Свои кандидатуры в народный парламент выдвигают городские активисты и члены общественных организаций. Затем их обсудят и утвердят на собраниях жителей. Численность общественных депутатов будет пропорциональна количеству жителей районов — один избранник на 5 тыс. человек. Перед общественными Думами стоят две главные задачи: объединить гражданское общество и наладить общественный контроль за городской властью, организовав проверку обоснованности и целесообразности ее решений. Из представителей районных Дум будет избрана городская, у которой будут те же самые задачи на уровне города.

В Волгограде сильны настроения пассивного недовольства, скепсиса. Многие не верят в то, что наш проект заработает. Мы надеемся, что нам удастся изменить эти настроения. Мы получили очень хороший отклик от множества общественных организаций. Их представители готовы участвовать в нашем проекте.

Я прекрасно понимаю, что местные группы влияния не рады нашей инициативе. Как только произойдет пересечение в сфере, где затрагиваются их интересы, могут начаться конфликты. Да, это сложный путь, но мы должны его пройти, иначе нам не удастся сформировать городскую демократию участия, при которой общество с помощью различных институтов и общественных организаций по-настоящему контролирует власть и местные элиты.

Проведя сверку идеальной модели и реальности, мы поймем, как наши представления о российском гражданском обществе, о возможностях общественного контроля соответствуют жизни, а затем сможет их скорректировать. Я думаю, что в итоге мы придем к золотой середине. Результаты нашего проекта будут направлены в правительство РФ, а также в рабочую группу, которая сейчас разрабатывает поправки в федеральный закон о местном самоуправлении.

— Получается, что в вашей модели МСУ районы станут первичным и главным звеном городской политики?

— Да, это одна из важнейших частей реформы. В крупных городах много людей с активной гражданской позицией, нацеленных на решение важных для города вопросов, но у них нет площадки, на которой они смогут действовать согласованно и координированно. Районные Думы, по нашей мысли, станут этим важнейшим инструментом. Они смогут скоординировать позицию общества и донести ее до власти, став полновесным субъектом городской политики. Также Думы будут противовесом местным олигархам, которые захватили власть в городах в своих интересах, и маргинальным группам, стремящимся расколоть общество.

В предлагаемой сейчас модели МСУ каждый район крупного города станет муниципальным образованием со своим представительным органом, главой, бюджетом и, возможно, сити-менеджером. Районная Дума будет избираться с помощью прямых выборов. Попасть в такой представительный орган смогут многие активисты и общественники. Тратиться на проведение избирательной кампании серьезно не придется, потому что, как правило, в микрорайонах хорошо знают своих лидеров.

Каждый муниципалитет сможет выбрать свою модель управления. Или глава района, отвечающий в том числе за хозяйственную деятельность, будет избираться на прямых выборах, или представительный орган будет по согласованию с городом и регионом назначать сити-менеджера. В свою очередь, из районных Дум будет сформирована городская. Районный депутат — это совсем другое качество политика, приближенное к народу.

— Та система, о которой вы говорите, действовала в советское время и в начале новейшей истории России. Например, в 90-е годы в Твери у каждого района был свой бюджет и свой представительный орган. Получается, что мы возвращаемся к уже пройденному этапу?

— Эти модели только на первый взгляд похожи, сейчас совсем другая экономическая ситуация и общество. Наша главная задача — создать близкую к народу власть, на решения которой он сможет влиять. У новой модели два серьезных риска. Первый — это создание подконтрольных губернаторам районных и городских Дум. Может возникнуть ситуация, когда руководители регионов будут продвигать в органы местного самоуправления своих людей, в основном бюджетников. Такие Думы не смогут объединить вокруг себя общество. Второй риск — это возможная борьба различных группировок за контроль над районными Думами. За этим нужно пристально следить и подобные попытки всячески пресекать.

— Предусматривает ли ваша модель увеличение контроля муниципалитетов со стороны региональной власти?

— На наш взгляд, сейчас в России действует модель, при которой за социально-экономическое развитие территории отвечают губернаторы. Чтобы крупные города не выпадали из программ и проектов развития, а находились в едином процессе, нужно, чтобы государственная власть так или иначе влияла на городскую экономику. При новой модели управлять хозяйственными процессами в городах и районах будут сити-менеджеры, избранные представительными органами по согласованию с региональной властью. Таким образом, субъект и город окажутся в единой связке по хозяйственным вопросам, что облегчит планирование развития городов.

— Первые сити-менеджеры появились в России в 2003 году. Все чаще звучит мнение, что этот институт так и не оправдал себя. Депутат Государственной Думы от партии «Справедливая Россия» Михаил Сердюк даже внес законопроект о его отмене. Будут ли сити-менеджеры эффективны в новой системе МСУ?

— Представители рабочей группы, которая занимается разработкой поправок в закон МСУ, не раз заявляли о том, что институт сити-менеджеров будет не только сохранен, но и усилен. Сейчас во многих городах местные Думы выбирают главу администрации из тех кандидатур, которые отобрала конкурсная комиссия. Ее на две трети формирует муниципалитет и на одну треть — Законодательное Собрание региона, основываясь на предложениях губернатора. Мы предлагаем изменить этот подход — конкурсную комиссию на 50% должен формировать город и на 50% — напрямую губернатор субъекта.

Я считаю, что повсеместное введение в городах и муниципальных районах института сити-менеджера позволит разделить политические и хозяйственные функции на муниципальном уровне и, как следствие, добиться улучшения качества управления. Регион и муниципалитет смогут гибко регулировать между собой полномочия, бюджетные потоки, вести совместное стратегическое планирование и предпринимать меры по созданию благоприятного инвестиционного климата. В новых условиях региональная власть и местное самоуправление станут не «антагонистами», разделенными политическими и правовыми барьерами, а партнерами.

Конечно, губернаторы, получив дополнительный контроль за муниципалитетами, могут увлечься перераспределением финансовых потоков. Чтобы этого не произошло, необходимо ввести федеральное регулирование, которое будет включать в себя оценку деятельности главы региона. Мы должны видеть, как за определенный период изменилась экономика региона, его налоговая база, рабочие места, демографические показатели и т.д. В этом случае будет выстроена эффективная система поддержки городов, которая поможет им развиваться.

— Крупные города — это особый мир. Предусматривает ли ваша модель изменения на других уровнях МСУ?

— Что касается средних и малых городов, то в них, на наш взгляд, с точки зрения управления ничего менять не нужно. Достаточно перераспределить полномочия и увеличить финансирование. Они должны получить инструменты для своего развития.

Например, сейчас наш институт создает в Ярославской области экономическую карту развития. Мы изучаем центры деловой активности региона, его локальные рынки и логистику. На основе полученных данных мы предложим разделить сельские поселения на два типа. В экономически сильных населенных пунктах, на наш взгляд, целесообразно оставить полноценную администрацию, которая будет заниматься развитием территории. В слабых с точки зрения экономики сельских поселениях стоит сократить число муниципальных служащих. Разумеется, в каждом крупном населенном пункте необходимо оставить представителя поселения для сохранения контакта власти и общества.

Чтобы эта схема сработала, нужно установить стимулирующие отчисления для муниципалов, то есть если они больше заработают, то больше и получат. В этом случае у них будет желание развивать предпринимательскую активность и местные рынки сбыта на своих территориях. Они смогут сформировать свои программные бюджеты развития, с помощью которых будут развивать инфраструктуру.

Очень важно уйти от бюджетной системы, которая сейчас используется в нашей стране. Муниципалитетам просто невыгодно экономить. Если они не освоят средства на ту или иную программу, то в следующем году просто получат меньше. Это очень серьезно тормозит развитие городов и сельских поселений России.

— Если поправки в закон о местном самоуправлении будут приняты, сколько времени уйдет на настройку системы?

— Смена институционно-политической модели, которую примет Государственная Дума, будет происходить по мере прекращения полномочий уже действующей власти. Этот процесс займет несколько лет.

А вот социально-экономическая часть реформы, то есть уточнение перечня полномочий органов МСУ и наделение их достаточным финансированием, может занять много лет. Попытки решить эту проблему уже неоднократно предпринимались, но, увы, пока ничем не закончились.

На наш взгляд, нынешняя система межбюджетных отношений в первую очередь нацелена на экономию средств, поэтому не дает городам стимула для развития. Переориентирование системы межбюджетных отношений — это очень сложная и амбициозная задача, которая выходит далеко за рамки совершенствования местного самоуправления. Я уверен, что мы натолкнемся на жесткое противодействие, в том числе со стороны Министерства финансов РФ, которое выступает против подобных перемен.

Изменение бюджетного и налогового законодательства — ключевая составляющая реформы местного самоуправления, но с ними никто торопиться точно не будет. Для перехода от модели простого исполнения бюджета к модели развития нужен колоссальный сдвиг на уровне государственной политики. Он крайне необходим нашей стране. Муниципалитеты должны получить стимул и инструменты для развития, что приведет к оздоровлению российской экономики в целом.

— Изменения в 131-й закон могут быть приняты уже в этом году, но если вторая, причем важнейшая, часть реформы займет много лет, есть ли смысл торопиться с изменением политического устройства муниципальной власти?

— Конечно, есть. Начиная с 90-х годов в регионах периодически возникают конфликты между губернаторами и мэрами, что мешает городам нормально жить и развиваться.

В нашем обществе существует ошибочное представление, что мэры — это обиженные защитники местного самоуправления. Но многие команды, используя правовой барьер между уровнями местной и региональной власти, приходят в города только для того, чтобы завладеть их имуществом. Многие муниципалитеты уже сейчас на грани банкротства. В том же Волгограде здание администрации находится в залоге у банка, а снегоуборочная техника арестована по решению суда, что приводит к чрезвычайным ситуациям при любом мало-мальски серьезном снегопаде. Контроль со стороны региональной власти позволит избежать подобных ситуаций.

Андрей САБЫНИН

 

Для того, чтобы оставить комментарий зарегистрируйтесь на сайте или войдите через

Войти как пользователь
Вы можете войти на сайт, если вы зарегистрированы на одном из этих сервисов:

Авторизация

Адрес электронной почты:

Пароль:

Запомнить меня

Восстановление пароля

Для восстановления пароля введите адрес электронный почты:

Регистрация

Ваше имя:

Адрес электронной почты:

Введите код:

CAPTCHA
Войти как пользователь
Вы можете войти на сайт, если вы зарегистрированы на одном из этих сервисов:

От (Выйти)

Сообщение:





На правах рекламы:
Тверские новости | пресса Тверь | газета Твери и газеты Тверской области | форум Тверь