Терять сложнее, чем не иметь

17.03.2016 16:37:00

О том, на чем регионы будут экономить в 2016 году, мы поговорили с экспертом Института управления социальными процессами НИУ «Высшая школа экономики» Еленой Гориной

Многие субъекты страны, в том числе Тверская область, сверстали бюджеты на 2016 год в условиях дефицита. Но есть вероятность, что во втором квартале этого года в связи с возможным секвестром федеральной казны регионам придется снова пересматривать свои бюджеты в сторону уменьшения. О том, на чем еще регионы будут экономить и как с этим вопросом не переборщить, мы поговорили с экспертом Института управления социальными процессами НИУ «Высшая школа экономики» Еленой ГОРИНОЙ

— О грядущей волне экономии на Гайдаровском форуме рассказал глава Министерства финансов России Антон Силуанов. По его словам, федеральные ведомства и министерства должны пересмотреть свои расходные лимиты и к весне решить, какие статьи своих расходов они готовы сократить. Ожидается, что экономия составит до 440 млрд рублей, которые будут потрачены на реализацию антикризисного плана. Елена Александровна, как вы считаете, на каких расходных статьях смогут сэкономить ведомства, а какие будут защищенными?

— На фоне подготовки антикризисного плана, утвержденного 1 марта, вопрос секвестра федерального бюджета отошел на периферию и выйдет на первый план, скорее всего, по итогам исполнения первого квартала 2016 года. Антикризисный план частично стал дополнительной защитой для расходов, которые уже были заложены в федеральный бюджет. Это поддержка моногородов, отдельные расходы на социальную защиту. Самого понятия защищенных статей в Бюджетном кодексе нет, поэтому при самой острой необходимости может быть сокращена любая статья расходов. Если исходить из реалий, велика вероятность того, что будут уменьшены инвестиционные расходы, капитальные вложения, особенно на затратные инфраструктурные проекты, такие как космодром «Восточный». Возможно в небольшой степени сокращение федеральных трансфертов субъектам РФ. Сохранять будут в первую очередь расходы на социальные пособия и пенсии, заработную плату в социальной сфере и госаппарате, денежное довольствие военнослужащих, на развитие и поддержку Крыма, а также, судя по последним заявлениям Минобороны, на госпрограмму вооружения.

— Ожидается, что в рамках антикризисного плана субъекты страны получат финансовую поддержку на общую сумму 310 млрд рублей. Это как-то улучшит ситуацию с закредитованностью регионов? Какие еще варианты возможны для оздоровления финансовой ситуации в субъектах страны?

— По утвержденному антикризисному плану эти средства должны быть направлены на бюджетные кредиты региональным бюджетам. Основная задача, которую они должны решать, судя по заявленному ожидаемому результату, — заместить более дорогие банковские кредиты и тем самым снизить уровень долговой нагрузки консолидированных бюджетов регионов. Пока мы видим, что общий объем долга регионов и муниципалитетов продолжает понемногу расти, на 1 февраля 2016 года он составил 2,67 трлн рублей (годом ранее — 2,4 млрд рублей). Несмотря на заявления, не видно и замещения коммерческих кредитов: их доля в структуре общего долга остается на уровне 40-44%. Сложнее всего таким регионам, в которых эти кредиты составляют 50% и более от собственных доходов, лишь единицам из них, например, Астраханской области, удалось за последний год снизить эту нагрузку. Предполагаемая антикризисным планом сумма может помочь заместить примерно четверть суммы банковских кредитов — это довольно существенно. Вопрос в том, на эти ли цели пойдет поддержка и по каким принципам она будет перераспределяться, исходя из «нуждаемости» или из «заслуженности».

— В Тверской области, как и в других регионах страны, уже несколько лет постепенно вводится адресная система оказания социальной помощи. При сохранении объемов финансирования сокращается количество льготных категорий граждан. Власти декларируют, что деньги получают именно те, кто в них нуждается. Параллельно с этим в Тверской области, как и в целом по России, была пересмотрена в сторону уменьшения величина прожиточного минимума. Есть корысть в таких методах?

— Конечно, снижение величины прожиточного минимума два квартала подряд выглядит странным для всех, кто смотрит на ценники в магазинах. Однако он рассчитывается по стоимости минимальной продовольственной корзины, а Росстат зафиксировал, что во втором полугодии дешевели картофель и овощи, а это 30% ее объема. В остальном же все методики и нормативы, заложенные в расчет, остались прежними. Так что не думаю, что стоит искать корыстный умысел, тем более что на федеральном уровне к величине прожиточного минимума никаких пособий не привязано.

На мой взгляд, усиление адресности социальной поддержки — это актуальная мера, которая может помочь сбалансировать бюджет и поддержать во время кризиса тех, кому это больше всего необходимо. Но она может быть и просто прикрытием для урезания социальных расходов. Тема эта большая, противоречивая и весьма социально чувствительная. Здесь есть два направления: можно устанавливать критерии нуждаемости для тех социальных пособий, которые сейчас этого не требуют, и можно добиваться более целевого и эффективного расходования средств на те пособия, которые уже предусматривают учет уровня доходов. По первому направлению у регионов есть поле для маневра — большая часть социальных пособий и льгот в большинстве регионов выплачивается без учета нуждаемости. Но многое зависит от того, как определять нуждаемость, какой порог должен быть для получения помощи. При этом не все меры социальной поддержки целесообразно привязывать к уровню доходов. В Тверской области подвижек в этом направлении пока нет.

По второму направлению пример Тверской области как раз очень показателен: после того как были введены более строгие правила контроля за назначением ежемесячного пособия на ребенка (необходимость ежегодно подтверждать статус малоимущей семьи), численность его получателей сократилась вдвое. Те, у кого доходы за год превысили пороговый уровень, на пособие больше не претендовали. Однако я считаю, что все-таки основной целью подобных изменений должна быть полноценная защита наиболее уязвимых групп населения, и если мы обеспечиваем более целевое расходование средств, то нужно хотя бы частично направлять их на повышение размеров выплат. Однако ни в Тверской области, ни в других регионах с теми же тенденциями не было сколь-нибудь значимого увеличения размера пособия на ребенка, он по-прежнему мизерный.

— Многие регионы, составляя свои бюджеты на 2016 год, сократили расходы, и Тверская область не исключение. В бюджете прописано сокращение финансирования практически всех расходных статей. Так, на сферу образования потратят 11,3 млрд рублей — почти на 1 млрд меньше, чем в 2015 году. На сферу ЖКХ в 2016-м выделят на 17% меньше, чем в 2015 году, — всего 1,8 млрд рублей. Но больше всего пострадала статья «Национальная экономика». Ее порезали сразу на 35%! Увеличено, и сразу на 56%, — до 4,4 млрд рублей только финансирование статьи «Общегосударственные вопросы». В ее рамках запланирован рост расходов на обеспечение проведения выборов и референдумов, на содержание судебной системы, а также на рост заработной платы бюджетникам. Как вы прокомментируете «экономию на экономике»? За счет чего выходить из кризиса, если сокращается бюджет развития?

— Действительно, сокращение бюджетных расходов регионов стало общей тенденцией. И в кризисных условиях, при снижении объемов федеральной помощи, она вполне объяснима и даже разумна. На чем экономить? Какую статью ни предложи, всегда будут контраргументы, почему на ней экономить нельзя. Судя по принятому бюджету, власти Тверской области вынесли решение сэкономить на двух наиболее

затратных экономических статьях. Снижена поддержка сельхозпроизводителей и затраты на дорожное хозяйство, особенно на капитальный ремонт и строительство дорог. Кстати, одна из причин — в этом году не ожидается финансирования по федеральной транспортной госпрограмме. Уже не первый год идет под нож и ЖКХ, и это тоже общая тенденция для многих регионов, поставленных в жесткие рамки. На чем можно еще сэкономить? Не хотела бы разбрасываться советами, не будучи финансистом. Любой бюджет — это баланс приоритетов и интересов и всегда содержит в себе не первоочередные траты. Только они будут разными на взгляд пенсионера, получающего пенсию на уровне прожиточного минимума, и на взгляд регионального руководства, с которого требуют достижения определенных показателей. Насколько бы банально это ни звучало, но регионам не помешает экономия на содержании аппарата чиновников. Соответствующий посыл уже есть от федеральной власти.

Что касается роста расходов на «Общегосударственные вопросы», могу вас немного успокоить: это не раздувание затрат на содержание аппарата высших чиновников, а на 90% именно повышение заработной платы бюджетников, о котором вы упомянули, во исполнение указов президента, только почему-то расходы попали в этот раздел. Региональные власти отчитываются за выполнение указов перед федеральным центром, опять же, область находится в преддверии выборов губернатора и регионального Законодательного Собрания, и нужны хорошие показатели. А сам по себе бюджет проведения выборов — это совсем небольшая часть расходов.

— В стране уже есть примеры не самой удачной экономии. Так, власти Краснодарского края попытались сэкономить 600 млн рублей на льготных проездных для пенсионеров. Те в ответ перекрыли центральные улицы в Сочи и Краснодаре. Власти тут же пошли на попятную и пообещали вернуть льготный проезд для пенсионеров.

— Этот пример как раз демонстрирует, насколько социально чувствительна тема усиления адресности социальной помощи. После принятия федерального закона о соблюдении принципов адресности регионы стали активно вводить критерии нуждаемости для тех видов социальной помощи, которые раньше этого не требовали. Конечно, подобное вызывает недовольство — терять сложнее, чем не иметь. Но пороговые уровни доходов очень разные.

В Татарстане, например, ветеранам труда стали назначать выплаты и льготы только в том случае, если их доход ниже 20 тыс. рублей (примерно три прожиточных минимума). А это, согласитесь, не то же самое, что лишать льготного проездного пожилых с пенсией в 8 тыс. рублей. Успех в немалой степени зависит от того, с кого начинают экономить и как людям объясняют необходимость этих мер, какую информационно-разъяснительную работу проводят на этапе подготовки.

Как мы уже говорили, чтобы обеспечить социальные расходы, справиться с дефицитом и долгами, регионы, прежде всего, экономят на ЖКХ, инвестиционных расходах. В 2015 году расходы на ЖКХ сократили более 50 регионов по сравнению с 2014 годом, на национальную экономику — 33 региона.

К сожалению, растет число регионов, вынужденных экономить уже и на образовании (по итогам 2015 года их 48), хотя темпы сокращения менее драматичны — от -1 до -13%, а не -15-30%, как для ЖКХ. Очень распространено и замораживание размеров социальных выплат: чтобы сдерживать расходы, многие регионы не индексируют свои пособия в течение уже 4-6 лет. А это значит, для населения помощь все больше обесценивается.

По нашим данным, регионы менее склонны экономить на поддержке приоритетных категорий семей с детьми — многодетных, приемных, ведь среди семей с детьми самый высокий уровень бедности.

— Губернатор Ульяновской области Сергей Морозов заявил, что необходимо реформировать неэффективные системы управления в регионах страны. Так, в Ульяновской области на содержание аппарата чиновников тратится порядка 2 млрд рублей в год. По мнению Морозова, можно без потери качества сэкономить до 500 млн рублей. Сергей Морозов предложил реализовать в Ульяновской области пилотный проект, а потом применить опыт на других регионах страны. Как вы относитесь к этому предложению?

— Уже не первый раз возникают предложения об изменении административно-территориальной сетки в стране — от укрупнения субъектов Федерации до создания нового, агломерационного, уровня в структуре управления. В плане экономии в объединении отдельных муниципалитетов есть рациональное зерно. Однако сомневаюсь, что это пойдет на пользу развитию местного самоуправления

в плане его эффективности для решения конкретных местных проблем, поскольку прямые выборы в укрупненных муниципальных образованиях с «единой управленческой командой» будут затруднены.

Андрей САБЫНИН