Закрыть нельзя оставить

25.04.2013 20:27:00

Районные администрации Твери могут ликвидировать. Почему?

В Твери уже не первую неделю обсуждается информация о судьбе администраций районов города. Дело в том, что губернатор Тверской области Андрей ШЕВЕЛЕВ усомнился в эффективности их работы. Если в течение нескольких месяцев они ударным трудом не докажут свое право на существование, то их ждет серьезная реорганизация или даже полная ликвидация

Свое мнение на эту тему высказали руководители города разных лет, депутаты Тверской городской Думы, а также федеральный эксперт по региональной политике Дмитрий Ковалев. Администрация Твери общаться с нами отказалась, чем поставила себя в крайне неудобное положение.

Интересный факт — в середине апреля Россия впервые отметила День местного самоуправления, так что разговор получился в тему.

Черный ящик для горожан

Лучше всего историю создания современной структуры городского управления знает бывший председатель Калининского (а потом Тверского) горсовета, почетный гражданин Твери Сергей Киселев. До начала 90х каждый район был отдельным муниципальным образованием со своим бюджетом и выборными органами власти — районным советом и исполкомом.

— В 1992 году на сессии городского Совета народных депутатов было принято решение о реорганизации городской системы управления. Районы, как муниципальные образования, были ликвидированы и вошли в структуру единой городской администрации, — рассказывает Сергей Леонтьевич. — В то время это было очень рациональным решением. Численность чиновников была резко сокращена, а эффективность управления городом, наоборот, повысилась. Тверь пошла по этому пути одной из первых в России. Перенимать наш опыт приезжали делегации со всей страны.

За двадцать лет своего существования в нынешнем виде администрации районов пережили как взлеты, так и падения, и сейчас, безусловно, находятся в серьезном кризисе. Многие жители города мало знакомы с их работой, поэтому в тверских социальных сетях слова губернатора нашли большую поддержку.

Горожан можно понять. Для них администрации районов — черный ящик. На сайте администрации города нет даже полного описания структуры районных подразделений с указанием их руководителей, телефонов и часов работы. Всю информацию о себе предоставил только Центральный район.

Далеко не все знакомы и с полномочиями районных администраций. Согласно Уставу Твери, они осуществляют работу в сферах жилищнокоммунального хозяйства, благоустройства и санитарной уборки, учета, содержания и использования жилищного фонда, развития общественного самоуправления, работы с населением, правопорядка, а также охраны прав и свобод граждан.

По разной информации, на содержание каждой районной администрации тратится от 80 до 100 млн рублей в год. Эти данные проверить трудно, но можно. Только администрация Пролетарского района раскрыла гражданам свои расходы и их структуру в отчете о проделанной работе за 2012 год. Всего потрачено 127 млн 54 тыс.рублей, из них на содержание администрации — 45 млн 306 тыс. Эти расчеты подтвердил бывший руководитель Контрольносчетной палаты Тверской городской Думы, советник главы Твери Илья Дунаевский. По его сведениям, на содержание всех четырех районных администраций тратится около 180 млн рублей в год.

О штатной численности территориальных подразделений нам рассказала руководитель постоянного комитета Тверской городской Думы по бюджетной и налоговой политике Екатерина Глебова. Самый большой штат у администрации Заволжского района — 60 человек, в остальных трудится в среднем по 50 работников. Всего в администрации города работает чуть больше 800 человек. Стоит отметить, что штат многих ее подразделений, в том числе районных, был сокращен за два года более чем на 10%.

— Мы планомерно сокращаем штат администрации и Тверской городской Думы. В бюджете на этот год мы также заложили оптимизацию численности, — говорит Екатерина Глебова. — Отмечу, что уменьшается и зарплата сотрудникам администрации и Думы.

Тем не менее до оптимального соотношения далеко. Председатель постоянного комитета ТГД по местному самоуправлению и регламенту Сергей Аксенов отметил, что, несмотря на сокращение штатов, Тверь — одна из лидеров в ЦФО по затратам на обслуживание структуры управления. На зарплату чиновникам и содержание административных зданий тратится в год 1/5 часть городского бюджета.

Претензии к районам

По мнению губернатора, естьсерьезные вопросы к эффективности работы районных администраций города, и наши эксперты с ним согласны, только большинство из них считают, что горадминистрация в целом неважно управляет Тверью.

— Сейчас система управления городом находится в хаосе и коллапсе, — уверен Сергей Киселев. — Районные администрации превратились в каких-то монстров. Их аппарат растет, а количество реальных исполнителей, которые приближены к людям, с каждым годом сокращается. На мой взгляд, нет взаимосвязанной работы и между администрацией города и Думой.

Лидия Строганова долгое время работала секретарем исполкома горсовета (сейчас этот статус равен первому заместителю главы администрации). Она также обеспокоена ситуацией, сложившейся в городе.

— У районных администраций сейчас практически не осталось прав и полномочий. За чем ни обратись, они отправляют в город, да и свои непосредственные обязанности выполняют плохо, — считает Лидия Алексеевна. — Приведу пример из собственной жизни. Несколько лет назад, когда у нас был большой беспорядок во дворе, я позвонила в администрацию Заволжского района. Глава говорит: «Напишите заявление, я тогда буду знать, что это вы обратились ко мне, и дам указание на вести порядок». Я ему ответила: «Возьмите карточку граждан приема, запишите адрес, просьбу и направьте в тот отдел, который за это отвечает». В итоге глава района положил трубку, а проблема так и не была решена.

Илья Дунаевский рассказал нашему изданию, что в городскую Думу часто обращаются люди, проблемы которых не смогли или не захотели решить на местах. Например, для того чтобы признать дом аварийным и претендовать на улучшение жилищных условий, необходимо получить результаты исследования комиссии, в которую входят представители районных администраций. Некоторые жители Твери годами ждут этих исследований, пытаясь найти правду хотя бы в Думе.

— Люди понимают, что многие проблемы требуют длительного и комплексного решения, — говорит Илья Дунаевский. — Они готовы ждать, но не могут простить чиновникам равнодушия.

Сергей Аксенов считает, что сложившаяся система разделения полномочий между администрацией и ее структурными подразделениями неэффективна по многим вопросам. Так, за магистральные дороги отвечает город, а за внутриквартальные — районные администрации, у которых не хватает средств и сил на их содержание. Например, в администрации Заволжского района 225 улиц, но убиралась зимой лишь половина из них. Для расчистки остальных даже не провели конкурсные процедуры по выбору подрядчика. Если за все дороги города будет отвечать одна организация, то у нее появится больше возможностей по наведению порядка, уверен Аксенов.

Можно подумать, что администрации районов — это обитель зла, которую нужно срочно уничтожить, но не стоит торопиться с выводами.

Истоки и суть проблемы

Еще раз отметим: районы — структурные подразделения городской администрации, которые всецело подчиняются ее главе. Каждый новый руководитель по-своему выстраивал свои отношения с ними, отбирая у них полномочия или, наоборот, наделяя новыми.

Бывший мэр Твери, руководитель постоянного комитета Законодательного Собрания по экономической политике, инвестиционной деятельности и предпринимательству, советник губернатора Тверской области Олег Лебедев уверен, что при нем районы работали очень хорошо:

— Я считаю, что управлять Тверью, в которой живет более 430 тыс. жителей, только из городской администрации очень сложно. Когда я стал главой города, то сначала уменьшил штат с 900 до 700 человек, а потом начал сокращать полномочия администрации города с последующей передачей их в районы. У меня жестко наказывались главы районов и их заместители, если с вопросом, который они не смогли решить на местах, люди обращались в администрацию города. Раньше любые работы на территории района обязательно контролировались главой ее администрации и его заместителями. Они несли персональную ответственность. Наш город был одним из самых чистых и динамично развивающихся в ЦФО, а сейчас по многим показателям он скатился вовторой десяток. Чтобы понять, что нынешняя система управления неэффективна, не нужно быть крупным специалистом, достаточнопросто пройтись по улицам города.

За последние годы многие функции у районов отобрали и серьезно снизили финансирование. Так, раньше на реализацию городских целевых программ по благоустройству выделялись десятки миллионов рублей в год, а сейчас чуть больше миллиона. Разве администрации районов виноваты в том, что им просто не дают денег?

Бывший депутат городского совета и руководитель Контрольно-счетной палаты, некогда заместитель главы администрации города Твери в сфере экономики Игорь Смирнов считает, что еще одна сторона проблемы — дублирование полномочий. Например, в данный момент оно существует между созданным два года назад городским департаментом благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта и районными администрациями. То, что в городе так грязно, результат их совместной работы. Кстати, как рассказала Екатерина Глебова, в мае Дума заслушает доклад об эффективности работы нового департамента, который создавали с целью сначала помочь районам в благоустройстве города, а затем, возможно, полностью забрать у них эти полномочия.

В каждом районном подразделении есть жилищный отдел, но недавно единый жилищный отдел создан при администрации города. С трудом верится, что их функции не пересекаются. И это только то, что лежит на поверхности.

Нынешний глава администрации Твери Валерий Павлов может легко навести в этом вопросе порядок — необходима всего лишь воля.

Узнать о планах администрации мы не смогли. Увы, ее руководители отказались с нами общаться. Возможно, это связано с тем, что они чувствуют себя крайне неуверенно. Критика сыплется на них со всех сторон.

Неэффективная администрация

Председатель Совета ветеранов муниципальной службы Твери, член Общественной палаты города Николай Коробкин считает, что нынешнюю систему управления от прошлого отличает не только неэффективность и бюрократизм, но и равнодушие чиновников к горожанам. Администрацию критикуют жители и СМИ, но она никак не реагирует в ответ. За откровенно провальную работу высших должностных лиц наказывают не увольнением, а смешными штрафами.

— В конце 80х — начале 90-х в городском исполкоме трудилось в шесть раз меньше человек, чем сейчас в администрации, — сокрушается Николай Васильевич. — И мы прекрасно справлялись со своей работой! У нас душа болела за родной город!

С этим мнением согласна и Лидия Строганова. Редко она и ее уже бывшие коллеги заходят в администрацию. Каждый раз они видят, как многие ее сотрудники пьют чай и играют в игры на компьютере.

— У нас даже чайника не было, — вспоминает Лидия Алексеевна. — Мы и не могли себе позволить чай пить, слишком много работы было. Когда меньше народу, больше толку, каждый знает, за что он отвечает. А сейчас в администрации огромное количество специалистов, и никто не знает, за что несет ответственность. А главное — никто ни с кого не спрашивает!

Депутат городской Думы Сергей Делаков считает, что среднему звену работников администрации не хватает организационных навыков. Они часто не являются по просьбе депутатов на заседания постоянных комитетов и Думы, а если и приходят, то не могут ответить на вопросы народных избранников и представить им требуемые документы.

— Когда на заседания приходят руководители администрации, они говорят: «То, что вы спрашивали, у нас есть». Это или секрет, или среднее звено не знает ответа на многие важные вопросы, — удивляется Сергей Юрьевич.

Илья Дунаевский согласен с тем, что в администрации не хватает толковых специалистов. Так, документация на ремонт дорог составляется с учетом устаревших технологий или вовсе с ошибками:

— У нас на территории города есть дороги, которые были построены несколько лет назад за миллионы рублей, но до сих пор не приняты. Например, участок дороги на Волоколамском шоссе рядом с таможней. Оказалось, что под ним находится объект газового хозяйства. Планировалось пустить по этому участку троллейбусы, но пока этого сделать невозможно. И таких примеров много.

Большинство наших экспертов сошлись в том, что причины несостоятельности городской власти — это отсутствие четкой системы управления, преемственности и обучения кадров, дублирование функций и частая смена руководства.

По мнению Олега Лебедева, у каждой модели управления городом есть как плюсы, так и минусы, но система, когда муниципалитетом руководит один человек, более эффективна.

Надо сказать, что в работе администрации есть и положительные стороны. Так, в начале года в нее пришли новые люди. Геннадий Ломака, Дмитрий Насибуллин и Любовь Огиенко были утверждены на посту заместителей главы администрации в январе. Наши эксперты уверены в том, что эти опытные специалисты смогут улучшить ситуацию в городе.

Как быть с районами

Андрей Шевелев высказал свою обеспокоенность сложившейся ситуацией. Представительная и исполнительная власть города должны на это чтото ответить. Но важно помнить, что напрямую губернатор никаким образом повлиять на структуру администрации Твери не может. Менять ее вправе только глава администрации, который руководит ею по принципу единоначалия. Тверская городская Дума, в свою очередь, может или согласиться с предложенными изменениями, или отвергнуть их. Другого пути просто не существует.

Как отмечает Сергей Делаков, в первую очередь важно понять, какова главная цель — централизовать или децентрализовать систему управления городом. Как рассказал Сергей Юрьевич, среди депутатов нет единого мнения, но совсем недавно они попросили Валерия Павлова рассмотреть возможность укрепления роли районов. Может быть, выступление губернатора перетянет чашу весов на другую сторону?

Важный момент: районные администрации отражены в Уставе Твери, поэтому, чтобы их ликвидировать, придется менять главный документ города. Пойдут ли на это депутаты? И главное — есть ли в этом смысл?

— Прежде чем менять Устав, необходимо еще десять раз подумать, как это сделать, — рассуждает Екатерина Глебова. — Нужно посмотреть опыт других регионов. Главное — понять, кто и как будет работать с населением на местах. Возможно, стоит создать районные функциональные центры по работе с жителями. Идеальной структуры не существует в природе, но мы должны выстроить современную и эффективную модель управления городом, сохранив то лучшее, что у нас было.

Сергей Киселев также считает, что этот вопрос требует глубокого изучения и всестороннего обсуждения, как это происходило в начале 90-х:

— В свое время мы рассматривали множество вариантов, в том числе возможную ликвидацию районных администраций и создание вместо них 33 опорных точек. В каждом округе работал бы депутат городской Думы и представитель администрации. Николай Коробкин уверен, что роль районов нужно укреплять, приближая власть к народу. Районам необходимо вернуть отобранные полномочия и наделить хорошим бюджетом, тогда они смогут нормально работать. С ним согласен и Олег Лебедев. Бывший глава Твери убежден, что он в свое время выстроил грамотную систему управления:

— Зачем было разрушать те инструменты, которые работали эффективно, давали хороший результат? Возможно, кто-то думал, что можно сделать еще лучше, но мы видим, что произошло с Тверью за последние годы. Я считаю, если администрация города и Тверская Дума совместно с областными властями возьмутся за работу, то элементарный порядок в областной столице можно навести за год-полтора.

Сергей Аксенов, в свою очередь, считает, что в работу администрации необходимо внедрять новые принципы управления:

— Результат деятельности чиновника должен быть понятен и виден — мы постоянно говорим об этом на заседаниях Думы. Например, изза того что управление потребительского рынка и контроля администрации города оперативно не внесло необходимых изменений в положение о наружной рекламе, бюджет Твери потерял несколько десятков миллионов рублей.

По мнению эксперта по региональной политике Дмитрия Ковалева, в большинстве субъектов России в той или иной форме можно наблюдать противостояние губернатора и руководителя столицы региона.

— С одной стороны, структура администрации — внутреннее дело муниципалитета, — отмечает Дмитрий Ковалев, — но с другой — у любого губернатора под рукой избыток необходимых инструментов для давления на городские власти. Ни для кого не секрет, что полномочия муниципалитетов не полностью обеспечиваются бюджетными средствами.

Дмитрий Ковалев считает, что практика изменения структуры управления городских администраций может получить широкое распространение. Конфликты между областными и городскими руководителями, скорее всего, обострятся, когда к власти после выборов придут новые губернаторы.

Опыт других городов

Преобразование и ликвидация районных администраций происходит сейчас в разных городах нашей большой страны. Так, в Калуге создали управление по работе с населением на территориях, разделив город на 29 секторов. В Калининграде также ликвидировали районные администрации, создав на их месте отделы городского комитета ЖКХ. В Новосибирске реформа в самом разгаре. Три района объединили в Центральный округ. Скорее всего, подобная судьба ждет оставшиеся девять районных администраций. Во Владивостоке администрации переименовали в административно-территориальные управления и лишили статуса отдельного юридического лица.

А вот в Калязинском районе нашей области недавно была ликвидирована администрация города Калязина. Теперь всем управляет администрация района. Это решение поддержал губернатор Андрей Шевелев. Подобный опыт хотят перенять и другие районы Верхневолжья.

Когда ждать перемен

До конца мая глава Твери Валерий Павлов представит депутатам ТГД отчет о своей работе за прошлый год, а через месяц перед Думой выступят недавно назначенные заместители. Они должны подготовить программу развития и повышения эффективности работы курируемых ими областей.

Возможно, к концу мая ситуация прояснится, и мы поймем, где ставить запятую в предложении «закрыть нельзя оставить».

Андрей САБЫНИН