10.10.2013 |

«Ночной сторож» экономики

Дефицит региональных бюджетов растет, а долги, как и социальные обязательства, увеличиваются. Четверть субъектов России уже находится на грани банкротства. В ближайшие годы Минфин РФ планирует урезать размер федеральных дотаций. Возможно, в некоторых регионах даже будет введено внешнее финансовое управление. Чем оно отличается от банкротства? Возможно ли вообще банкротство отдельно взятого региона? И как оно скажется на населении и положении местной политической элиты? Об этом и многом другом мы поговорили с ведущим научным сотрудником Института экономики Российской академии наук, экспертом портала «Открытый бюджет», доктором экономических наук, профессором Петром ОРЕХОВСКИМ


Визитка «А»

Петр ОРЕХОВСКИЙ
Родился в 1960 году в Барнауле.
Окончил Новосибирский университет, аспирантуру и докторантуру в Ленинградском финансово-экономическом институте.
Ведущий научный сотрудник Института экономики Российской академии наук.
Эксперт портала «Открытый бюджет».
Доктор экономических наук, профессор.
Почетный работник высшего профессионального образования РФ.
Автор множества научных, учебно-методических работ, экспертных статей, рассказов и эссе.


— Петр Александрович, сейчас федеральный центр и регионы определяются со своим ближайшим финансовым будущим. В сентябре стало известно о том, что обеспечение многих федеральных программ будет сокращено на 5-10%. Как, на ваш взгляд, подобная ситуация повлияет на региональные бюджеты? Приведет ли это в перспективе к изменению межбюджетных отношений между регионами и федеральным центром?

— Дискуссия в правительстве в отношении бюджетных расходов еще не закончена, сохраняются определенные противоречия между Министерством экономического развития и Минфином. В условиях наступившей стагнации МЭР настаивает на кейнсианском регулировании спроса, предусматривающем увеличение государственных расходов. Отсюда эти разговоры о строительстве высокоскоростных железнодорожных магистралей, реконструкции Транссиба, масштабном увеличении автодорожного строительства. В Минфине традиционно отрицательно относятся к подобным проектам и требуют строго соблюдать бюджетные правила. Вероятно, эта позиция будет доминировать в ближайшем будущем. Сокращение финансирования федеральных программ — сигнал именно об этом.

С точки зрения состояния региональных бюджетов, как ни странно, такое сокращение будет определенным шагом в сторону финансового оздоровления. Дело в том, что федеральные программы реализуются при условии обязательного софинансирования расходов субъектами Федерации и/или муниципалитетами. Поэтому сокращение федеральных расходов в большей части субъектов автоматически приведет и к сокращению региональных и местных расходов. Ни к какому изменению межбюджетных отношений между регионами и федеральным центром это не приведет, разве что отдельные нефтедобывающие субъекты с профицитом бюджета решатся компенсировать упомянутое федеральное сокращение увеличением собственных расходов. Но это не повлияет на общую ситуацию.

— Размер федеральных дотаций регионам постоянно снижается. Так, в этом году Тверская область получит от федерального центра 9 млрд рублей (20% расходной части бюджета), а, по прогнозам, в 2015 году эта сумма сократится до 3 млрд рублей. В свою очередь, Министерство финансов хочет заставить регионы, получающие солидные денежные средства от центра, отказаться от кредитов и согласовывать все бюджетные процессы с Федерацией. Как вы думаете, насколько реально принятие такого закона? Что предпочтут регионы — кредиты или господдержку?

— Думаю, что Минфин выдает желаемое за действительное. Если российская экономика, как это заложено в прогнозе, вдруг действительно в 2015 году вырастет на 5%, тогда сокращение помощи регионам выглядит логично. Но это — на бумаге. Напомню, что на 2013 год были запланированы темпы роста в 3,5%, потом прогноз пересмотрели до 2,8%, сейчас МЭР говорит уже о 1,8%, а Всемирный банк дает прогноз для России в 1,4%. Почему темпы роста должны увеличиться в три раза, непонятно, но Минфин закладывает это увеличение в прогноз.

Для регионов, конечно, логичнее получать поддержку, а не брать кредиты — это уменьшает стоимость обслуживания долга. Ведь кредиты предполагают выплату процентов. А в условиях стагнации увеличивающиеся процентные выплаты ложатся на регионы очень тяжелым бременем.

Наконец, в отношении вероятности принятия такого закона — полагаю, это возможно. Ситуация тяжелая, многим субъектам Федерации уже приходилось прибегать к займам и в прошлые годы. Принятие майских указов президента о повышении социальных выплат, которые не были учтены в региональных бюджетах, заставляет регионы еще глубже залезать в долги. Чтобы не допустить региональных дефолтов, федеральный центр может увеличить помощь и одновременно ужесточить финансовый контроль. Собственно, об этом подробно писали мои коллеги — эксперты проекта «Открытый бюджет» Наталия Шаш и Людмила Власенко.

— Сейчас регионы России тратят на выполнение социальных обязательств от 20% до 50% своих бюджетов. Расходы на образование, здравоохранение и социальную поддержку населения продолжают расти. Звучат пока робкие призывы временно отказаться от индексации зарплат в госсекторе и сократить расходы госаппарата. Так, госслужащие Вологодской области могут перейти на четырехдневную рабочую неделю. Как регионам выйти из этого финансового тупика?

— Это одна из ключевых проблем политики и экономики современной России. Для того чтобы в конечном итоге добиться экономического роста и получить профицит бюджета, любому региону России необходимо реализовывать собственные инвестиционные программы: никакие частные инвесторы, ни отечественные, ни иностранные, не придут на территорию без дорог, инженерной инфраструктуры, учреждений, гарантирующих экономическую и социальную безопасность. Федеральный центр смотрит на реализацию таких инвестпрограмм, по сути, как на «нецелевое расходование бюджетных средств», а на региональных чиновников — как на потенциальных воров. Кстати, точно так же региональные правительства смотрят на муниципалов.

Но без инвестпрограмм все функции органов управления — региональные и местные — естественным образом сводятся к контролирующим и перераспределительным, а удельный вес социальных расходов и расходов на управление постоянно повышается. Посмотрите на муниципалитеты — там этот тренд выглядит еще нагляднее, такого рода расходы сейчас занимают в местных бюджетах 60-80%. Даже у крупных городов нет бюджетов развития.

Нет инвестиций — нет развития, нет развития — нет роста налоговых поступлений, в отсутствие роста доходов получаем дотации и финансируем только защищенные статьи бюджета, «социалку». Круг замкнулся. Концепция государства как «ночного сторожа» в действии.

— В этом году Тверская область вошла в число 16 пилотных регионов, которые перешли на программный метод формирования бюджета. Ожидалось, что это приведет к существенной экономии, но прогнозы не сбылись — согласно внесенным в сентябре поправкам, дефицит бюджета Тверской области увеличился с прогнозируемых изначально 3,18 до 7,8 млрд рублей. Некоторые эксперты считают, что нужно, наоборот, отказаться от долгосрочного планирования. Какой подход наиболее эффективен в современных российских реалиях?

— Программный метод предполагает, что у субъекта планирования есть долгосрочные цели, под которые создаются, в рамках уже действующих «линейных структур», дополнительные «команды», координирующие выполнение программ. Естественно, что программное планирование и матричная структура управления предполагают реализацию сложных инвестпроектов, требующих согласования интересов разных игроков, причем, как любят сегодня говорить, «в режиме реального времени». А если функции органа управления сводятся к перераспределительным, то все это превращается в имитацию, что и вызывает соответствующую негативную реакцию экспертов. В подавляющем большинстве российских регионов программный метод планирования реализуется только на бумаге. Может, Тверская область исключение? Не могу судить. Но вот маленький тест: назовите мне хотя бы пять инвестпроектов, которые реализуются при участии правительства Тверской области, бюджет каждого из которых начинался бы от 100 млн рублей. Есть такие? Если есть, то, полагаю, в перспективе и дефицит бюджета, и долг области имеют шансы на сокращение. А если нет, то, несмотря на включение в пилотный список, все это стрельба из пушки по воробьям, и результат — рост дефицита бюджета — вполне закономерен.

— По данным Минфина, большинство регионов России стремительными темпами наращивают свою задолженность. Возможно, уже через два года появятся первые регионы-банкроты. Тверская область тоже находится в зоне риска. Общая задолженность Верхневолжья на 1 июля составляет 20,1 млрд рублей — 76,6% допустимого предела. Тем не менее власти планируют и дальше покрывать дефицит бюджета за счет кредитов. Когда, на ваш взгляд, в России появятся первые регионы-банкроты? Станет ли это распространенной практикой? Как это скажется на жизни населения?

— Банкротство означает переход к внешнему управлению. Петр Щедровицкий, советник Сергея Кириенко, в бытность последнего полпредом в Поволжском федеральном округе, предлагал эту схему еще 10 лет назад. Сейчас управление многими городами и регионами свелось к финансированию социальных обязательств, а это, по сути, и есть внешнее управление. Именно поэтому, на мой взгляд, население разницы не увидит, а вот положение местной политической и хозяйственной элиты сильно изменится.

Федеральный центр обязан будет что-то предпринять. Возможны самые разные варианты развития событий. Например, укрупнение регионов с ликвидацией части аппарата управления обанкротившихся территорий. Реорганизация и, соответственно, печально известная оптимизация сети бюджетных учреждений. Сокращение части подразделений государственных и полугосударственных структур, таких, например, как Центробанк, налоговая инспекция, отделения «Почты России» и т.д.

Очевидно, банкротство губернии приведет к падению ее инвестиционного рейтинга. Это скажется и на стоимости кредитов для местного бизнеса — банкиры учитывают при выдаче кредитов такое понятие, как «политический риск».

Но пока это все — фантазии. Реального опыта банкротства территорий в России не было, потому точно сказать, какие шаги предпримет федеральный центр, нельзя. Надо учитывать, что подобное банкротство будет означать, с другой стороны, и крах федеральной политики в отношении регионов. В этой ситуации вынуждены будут разбираться и правительство РФ, и Государственная Дума. Возможно все, вплоть до конституционного кризиса, потому что для того же объединения регионов необходимо будет вносить поправки в Конституцию страны.

— О необходимости пересмотреть систему распределения налогов между Федерацией, регионами и муниципалитетами говорят давно. Звучат самые разные предложения, в том числе зачислять НДФЛ не по месту работы, а по месту прописки. На днях Минэкономразвития предложило с 2015 года полностью передать в местные бюджеты поступления от субъектов малого предпринимательства по упрощенной системе налогообложения. Как вы относитесь к подобным предложениям? Будет ли, на ваш взгляд, в ближайшее время пересмотрена сложившаяся система?

— Все эти предложения — изображение кипучей деятельности. Они не способны оказать существенное влияние на общую ситуацию. Принципиальная проблема российской налоговой системы совсем в другом. Мы вроде теперь капиталистическая страна и равняемся на налоговые системы развитых стран. Однако там более 70% поступлений дают налоги с физических лиц (подоходный, имущественный и т.п.) Оставшиеся 30% — налоги на прибыль, акцизы, таможня и прочее. У нас же — обратная пропорция.

Кроме того, 1000 самых крупных компаний, таких как «Газпром», «Норильский никель», «РЖД», «Роснефть», «Лукойл» и т.п., обеспечивают не менее 50% всех налоговых поступлений. Вот вам и финансовая основа сегодняшней российской олигархии. Кроме России подобные налоговые системы можно найти на арабском Востоке, в Латинской Америке.

Нет никаких признаков того, что российский истеблишмент готов изменить налоговую систему хотя бы по образцу США, я уже не говорю про ФРГ или скандинавские страны с их прогрессивным налогообложением. Это настолько скандально, что не обсуждается даже в академических кругах. Так что, полагаю, в центре внимания политиков будут оставаться отдельные налоги и нормативы распределения их между центром и субъектами, субъектами и муниципалитетами. И какая-нибудь передача «вмененки» на места будет рассматриваться как большая победа и укрепление бюджетного федерализма.

— Из-за увеличения социальных обязательств, сокращения федеральных субсидий и падения уровня собственных доходов регионы ищут новые подходы к развитию собственной экономики, пытаются создать условия для привлечения инвесторов. Но расходы Тверской области на данную сферу в этом году сократились с 253 до 221 млн, а в следующем году и вовсе упадут до 175 млн рублей. Особенно сильно урезана программа по поддержке малого и среднего бизнеса. К каким последствиям, на ваш взгляд, в будущем приведет такая политика?

— Региональные инвестпроекты жизненно необходимы для развития области. В то же время я считаю, что тверские финансисты правильно расставляют приоритеты, сокращая программу поддержки малого и среднего бизнеса. Нужно понимать, что этот бизнес представляет собой в первую очередь торговлю, бытовое обслуживание, ремонт и другие сервисные секторы. Но и торговля бывает разной.

Приведу пример. По данным Росстата, в Москве в данном секторе в 2010 году работало 25,3% (1616,7 тыс. человек), а в Тверской области — 21,9% (167,2 тыс. человек), Однако в Москве они создали 37,7% валового регионального продукта, а в Тверской области — 18,4%. В Москве производительность одного работника в 2010 году составляла 1 млн 959,2 тыс. рублей, а в Тверской области — 240,6 тыс. рублей. Получается, «московская» производительность была в восемь раз выше «тверской».

Очевидно, такое различие связано с тем, что много работников сервисных секторов в Твер-ской области работают в условиях начала ХХ века — это лоточная торговля, ручной, немеханизированный труд в сфере ремонта бытовой техники и автомобилей и т.д. И таких предпринимателей в России подавляющее большинство. Их поддерживают, чтобы снизить социальную напряженность, помочь самозанятости населения. Но это ни в коем случае не «локомотив развития» экономики ХХI века. Современная торговля — это большие обороты, выстроенная система логистики, реклама — принципиально другой экономический мир.

Конечно, плохо, когда финансирование малого и среднего бизнеса приходится сокращать, но это лучше, чем резать инвестпрограммы. На мой взгляд, существенно более опасным с точки зрения будущего экономики Тверской области является намерение значительно снизить затраты на газификацию, об этом ваш еженедельник писал в одном из сентябрьских номеров.

Андрей САБЫНИН

 

Для того, чтобы оставить комментарий зарегистрируйтесь на сайте или войдите через

Войти как пользователь
Вы можете войти на сайт, если вы зарегистрированы на одном из этих сервисов:

Авторизация

Адрес электронной почты:

Пароль:

Запомнить меня

Восстановление пароля

Для восстановления пароля введите адрес электронный почты:

Регистрация

Ваше имя:

Адрес электронной почты:

Введите код:

CAPTCHA
Войти как пользователь
Вы можете войти на сайт, если вы зарегистрированы на одном из этих сервисов:

От (Выйти)

Сообщение:





На правах рекламы:
Тверские новости | пресса Тверь | газета Твери и газеты Тверской области | форум Тверь